當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月5日，英國(guó)伯明翰市議會(huì)發(fā)布了“第114號(hào)通知”，宣布其已實(shí)質(zhì)上破產(chǎn)。

根據(jù)英國(guó)相關(guān)法律，英國(guó)地方當(dāng)局不得宣布破產(chǎn)，因此本次伯明翰市議會(huì)宣布其破產(chǎn)本質(zhì)上也就代表著英國(guó)第二大城市伯明翰宣布破產(chǎn)。

伯明翰是2020年以來第七家宣布實(shí)質(zhì)破產(chǎn)的英國(guó)地方政府，包括瑟羅克（Thurrock）、克羅伊登（Croydon）、斯勞（Slough）和北安普敦郡（Northamptonshire）等地方政府均宣布過實(shí)質(zhì)破產(chǎn)，其中克羅伊登市議會(huì)更是在去年11月提交了第三次114號(hào)通知。

伯明翰本次破產(chǎn)源于其入不敷出的地方財(cái)政，其中一項(xiàng)高達(dá)數(shù)十億且不斷累計(jì)的政府賠償被視為了拖垮當(dāng)?shù)刎?cái)政的最后一根稻草，其表示無力負(fù)擔(dān)7.6億英鎊的賠償，今年將產(chǎn)生8740萬英鎊的財(cái)政預(yù)算缺口。

在發(fā)布“114號(hào)通知后”，作為歐洲最大的地方當(dāng)局（由101名議員組成），伯明翰將停止除法律必須提供的服務(wù)（例如社會(huì)關(guān)懷、廢物收集和保護(hù)弱勢(shì)群體）之外的所有支出。

面對(duì)伯明翰政府的困境，盡管英國(guó)政府對(duì)此表示了關(guān)切，但是英國(guó)首相里希·蘇納克排除了政府出手救助的提案，其表示“政府沒有責(zé)任救助該委員會(huì)的財(cái)務(wù)管理不善”。

盡管伯明翰的破產(chǎn)有著其自己的特殊原因，但英國(guó)地方政府入不敷出則是一個(gè)普遍性的問題。據(jù)地方政府協(xié)會(huì)稱，本財(cái)年英格蘭和威爾士地方當(dāng)局的總資金缺口預(yù)計(jì)將增至20億英鎊或更多，而在2024年則將增至30億英鎊，這也是這一代英國(guó)人記憶中最嚴(yán)重的危機(jī)。

開源難成，節(jié)流無門

伯明翰及其他地方政府的破產(chǎn)，普遍被認(rèn)為英國(guó)地方政府入不敷出不堪重負(fù)的縮影。

英國(guó)地方政府的財(cái)政收入主要來自三個(gè)部分，市政稅，商業(yè)稅（和中央分成）及中央財(cái)政補(bǔ)貼。

然而對(duì)于英國(guó)地方政府而言，他們已經(jīng)經(jīng)歷了多年持續(xù)的財(cái)政收入縮水的窘境。

自從2010年以來，英國(guó)中央政府對(duì)于地方政府的補(bǔ)助逐年下滑，根據(jù)英國(guó)審計(jì)署的一份文件顯示，2018年度地方政府拿到的政府財(cái)政補(bǔ)助比2010年下滑了49.1%，導(dǎo)致實(shí)際地方財(cái)政收入平均縮水28.6%。

而由于各地對(duì)中央財(cái)政依賴的程度不同，那些相對(duì)更加依賴中央補(bǔ)助的地方政府受到了更大的沖擊。

英國(guó)財(cái)政研究所的數(shù)據(jù)顯示，由于政府補(bǔ)貼減少，英國(guó)最貧困地區(qū)政府的人均支出水平下滑了36%，而相對(duì)富庶地區(qū)的人均支出水平則僅下滑了22%，這使得英國(guó)的貧困地區(qū)在財(cái)政上愈發(fā)舉步維艱。

而隨著后續(xù)新冠疫情的到來重創(chuàng)了全球商業(yè)，英國(guó)各地政府近年來在商業(yè)稅上的創(chuàng)收也舉步維艱，進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政的緊張。

如果說收入上的縮水只是讓英國(guó)地方政府需要過緊日子，那么與日俱增的潛在支出則是各地更為頭疼的大麻煩。

英國(guó)地方政府社會(huì)福利支出持續(xù)減少（英國(guó)財(cái)政部）

其中社會(huì)福利是英國(guó)地方政府最大的支出增量。

根據(jù)一份報(bào)告顯示，英國(guó)近十年來需要受到看護(hù)的兒童數(shù)量增長(zhǎng)了27%，創(chuàng)下了本世紀(jì)最高水平。

而為無家可歸者提供臨時(shí)住所，為包括殘障人士提供社會(huì)護(hù)理等更是進(jìn)一步讓英國(guó)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)雪上加霜。

為了平衡財(cái)政，英國(guó)地方政府正在不斷地收縮在基建，福利，文化和住房領(lǐng)域的開支，把原來能用來發(fā)展的資金都收縮到應(yīng)急保障上，政府對(duì)餐飲機(jī)構(gòu)食品安全的檢查減少了40.9%，有10.3%的圖書館倒閉，對(duì)市民的公交補(bǔ)貼更是接近打?qū)φ巯鳒p了48.3%，對(duì)于市民的福利開支由2010年的14.4億英鎊縮水到了2018年的4.44億英鎊。

而隨著這部分支出的縮水，導(dǎo)致了英國(guó)給予弱勢(shì)人群的租房補(bǔ)貼大幅縮水，曾經(jīng)拿著租房補(bǔ)貼的人群，可以租到市面上12%的房屋，而隨著補(bǔ)貼的縮水和通脹帶來的房租上漲，目前這部分英國(guó)人拿到的補(bǔ)貼只能租市面上4%的房屋，甚至在某些地區(qū)，他們拿到的租房補(bǔ)貼甚至不夠付當(dāng)?shù)厝魏蔚胤降姆孔?，而政府也無力增加開支進(jìn)行額外的補(bǔ)貼。

這反而導(dǎo)致了一個(gè)悖論，因?yàn)樽夥垦a(bǔ)貼水平不夠，導(dǎo)致了被迫成為流浪漢的英國(guó)人數(shù)量激增，而英國(guó)地方政府又不得不為這些流浪漢提供應(yīng)急服務(wù)，導(dǎo)致了其不得不在住房補(bǔ)貼上進(jìn)一步的縮水，導(dǎo)致更多流浪漢的出現(xiàn)。

住房慈善機(jī)構(gòu)Crisis指出，英國(guó)的流浪漢水平目前相比2011年時(shí)增長(zhǎng)了71%。

英國(guó)審計(jì)署也表示：政府并未嘗試評(píng)估福利變化對(duì)無家可歸者的影響，但得出的結(jié)論是，福利改革可能導(dǎo)致無家可歸者人數(shù)增加。

而俄烏沖突帶來的蝴蝶效應(yīng)則是英國(guó)地方政府不得不面對(duì)的黑天鵝。

隨著俄烏沖突導(dǎo)致的石油價(jià)格飆升，英國(guó)在近兩年也迎來了嚴(yán)重的通貨膨脹，這為地方政府帶來了不小的預(yù)算困難。由英國(guó)所有地方政府組成的地方政府協(xié)會(huì)預(yù)測(cè)，包括工資要求和能源價(jià)格上漲在內(nèi)的通貨膨脹將使之前2023/24年度預(yù)算預(yù)測(cè)增加24億英鎊。

歷史負(fù)擔(dān)積重難返

而除了這些地方政府面臨的共性問題，伯明翰作為英國(guó)第二大城市及歐洲最大的地方政府，財(cái)政實(shí)力本應(yīng)相對(duì)于其他地區(qū)更加能夠抗風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，伯明翰在2022年舉辦了英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)，政府還發(fā)布文件稱要擁抱今后“黃金十年”的重大發(fā)展契機(jī)，然而時(shí)隔一年不到，伯明翰就被拖垮了財(cái)政，核心則是一起涉及剝削女員工訴訟的高額政府賠償。

2010年4月，174名伯明翰市議會(huì)工作的女勤雜員工告贏了他們的雇主伯明翰市議會(huì)，爭(zhēng)取到了要求和男員工同工同酬的權(quán)利，這群女職員包括清潔工，廚師和護(hù)理人員，他們的訴求不僅要求和男員工同工同酬，并提出了索賠。

那么為什么這群女員工會(huì)發(fā)起集體訴訟呢？因?yàn)槟信畣T工的薪酬差異實(shí)在是太過離譜。

在過去的薪酬體制下，一名男垃圾清理工一年的收入是5.1萬英鎊，而同級(jí)別女員工的收入則不到1.2萬英鎊，同時(shí)男性員工有較大概率獲得基本工資1.6倍的獎(jiǎng)金，而女員工則較難獲得這個(gè)獎(jiǎng)金。

對(duì)此，伯明翰勞動(dòng)仲裁法庭認(rèn)為，這一薪酬制度存在明顯的性別歧視，不僅在同工同酬領(lǐng)域存在歧視，男員工只要按時(shí)出勤就可以獲得獎(jiǎng)金，而女員工則有著更多的限制，存在著不公平。

2012年，伯明翰市政委員會(huì)在一項(xiàng)有關(guān)同工同酬的上訴中敗訴，隨著判決的生效，伯明翰議會(huì)便開始支付相關(guān)賠償，這也給伯明翰當(dāng)?shù)氐呢?cái)政帶來了巨大的負(fù)擔(dān)。

這比巨額賠款在10年間給伯明翰財(cái)政帶來了巨大的壓力，截止今年7月，伯明翰市委員會(huì)已經(jīng)根據(jù)裁決支付了大約11億英鎊，但在6月份表示，它發(fā)現(xiàn)了一筆6.5億至7.6億英鎊的額外賬單。

伯明翰自2013年期就開始入不敷出（伯明翰市議會(huì)，紅線為收入，藍(lán)線為支出）

報(bào)告稱，由于與索賠相關(guān)的持續(xù)負(fù)債以每月500萬至1400萬英鎊的速度增長(zhǎng)，它將無法用包括準(zhǔn)備金在內(nèi)的現(xiàn)有資源來支付成本。

除了被巨額賠款所拖累，伯明翰在不少預(yù)算支出領(lǐng)域都存在嚴(yán)重的超支行為。

三年前，伯明翰市政府和甲骨文公司簽訂了一份協(xié)議，通過由甲骨文對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行系統(tǒng)改造，從而簡(jiǎn)化議會(huì)付款和人力資源系統(tǒng)，預(yù)計(jì)花費(fèi)1900萬英鎊。

然而三年過去了，今年五月有媒體曝出，這套系統(tǒng)的成本已經(jīng)飆升至了1億英鎊，伯明翰政府也將今年8700萬英鎊的預(yù)算缺口歸咎于此。

面對(duì)當(dāng)前的財(cái)政困境，伯明翰政府別無他法，發(fā)布了114號(hào)通知，宣布了政府的實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)。

值得注意的是，宣布政府破產(chǎn)并不需要得到當(dāng)?shù)氐淖h會(huì)和議員同意，根據(jù) 1988 年《地方政府財(cái)政法》，如果議會(huì)的首席財(cái)務(wù)官認(rèn)為當(dāng)局無法用其收入履行其支出承諾，他們必須發(fā)出這樣的通知，這意味著他們無法做出新的支出承諾，必須在21天內(nèi)開會(huì)討論后續(xù)步驟。

除了資助法定服務(wù)（包括保護(hù)弱勢(shì)群體）外，不允許有新的支出，但現(xiàn)有的承諾和合同將繼續(xù)得到履行。

發(fā)債難尋買家，加稅不夠填坑

即便伯明翰市議會(huì)已經(jīng)宣布了當(dāng)?shù)卣膶?shí)質(zhì)性破產(chǎn)，當(dāng)?shù)毓?huì)似乎并沒有體諒政府的意思。

伯明翰市議會(huì)工作人員中最大的工會(huì) GMB 表示，這一聲明是市議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層“羞辱性地承認(rèn)失敗”。

組織者米歇爾·麥克羅森 (Michelle McCrossen) 表示：“他們不僅要為多年來歧視自己?jiǎn)T工而造成的這場(chǎng)危機(jī)負(fù)責(zé)，而且連他們自己也不再相信自己有能力解決這個(gè)問題?！?

“幾十年來，該委員會(huì)從低薪女工那里竊取了工資，承擔(dān)了巨大的同工同酬責(zé)任，將伯明翰推向了崩潰的邊緣?！?

“數(shù)以千計(jì)的城市雇員將擔(dān)心他們的工作以及為伯明翰人民提供的基本服務(wù)的未來?！?

她表示，工會(huì)將“爭(zhēng)取”其成員的薪酬正義，并追究那些對(duì)“危機(jī)”負(fù)有責(zé)任的人的責(zé)任。

那么既然工會(huì)不松口，賠款壓力無法減輕，伯明翰政府能否通過包括發(fā)債等方式額外增收呢？

目前來看，雖然這個(gè)方案可行，但是收效恐怕甚微。

英國(guó)在上世紀(jì)80年代開始，中央政府取代了地方政府成為了融資主體，由中央政府控制的基建貸款委員會(huì)取代了金融機(jī)構(gòu)成為了地方政府的融資來源。直到2003年《地方政府法》的頒布才恢復(fù)了地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，不少地方政府均進(jìn)行了嘗試，通過依托于未來的稅款收入對(duì)政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)并進(jìn)行發(fā)債。

然而隨著2013年底特律市議會(huì)宣布破產(chǎn)后，投資者普遍對(duì)地方政府，尤其是中小地方政府的債券興趣寥寥，導(dǎo)致了地方政府融資的規(guī)模普遍偏小。

以英國(guó)為例，在2013年底特律破產(chǎn)事件后，英國(guó)地方政府單獨(dú)發(fā)債成功的案例其實(shí)并不多，比較有代表性的僅有2016年沃靈頓市議會(huì)發(fā)行了1.5億英鎊的40年期債券，2015年阿伯丁市議會(huì)發(fā)行了3.7億英鎊的35年期債券，剩下的地方政府可謂紛紛出師不利。

而為了解決地方政府單獨(dú)發(fā)債難的問題，英國(guó)地方政府則組成了英國(guó)市政債券局（The Municipal Bonds Agency）試圖通過抱團(tuán)聯(lián)合擔(dān)保的模式進(jìn)行發(fā)債，該機(jī)構(gòu)由56個(gè)英國(guó)地方政府組成，通過成立這個(gè)聯(lián)合機(jī)構(gòu)去市場(chǎng)融資，隨后在貸給會(huì)員機(jī)構(gòu)的方式為地方政府融資。

不過自2016年成立以來，目前該機(jī)構(gòu)只有兩筆貸款運(yùn)作成功。分別是2020年該機(jī)構(gòu)向蘭開夏郡市議會(huì)分兩批發(fā)行了3.5億英鎊和2.5億英鎊的債券，2022年向北倫敦廢物管理局發(fā)?的4億英鎊債券。

因此地方政府如果指望依靠發(fā)債來解決自身的財(cái)政困境，暫時(shí)會(huì)面臨包括評(píng)級(jí)難，還款保障差，債券利率高，發(fā)行流程長(zhǎng)的多重阻礙，可謂遠(yuǎn)水解不了近渴。

那么政府應(yīng)該怎么救自己呢？其實(shí)政府也沒有太多的辦法，前面我們提及英國(guó)地方政府的主要收入方式來自于市政稅，商業(yè)稅和政府補(bǔ)助，其中政府補(bǔ)助部分逐年縮減，而目前英國(guó)首相也明確表示不會(huì)打錢支援地方政府，唯一還能做文章的便是增加市政稅。

英國(guó)的市政稅其實(shí)本質(zhì)是房產(chǎn)稅，其源于1662年英國(guó)國(guó)王查理二世的爐灶稅，隨后一路進(jìn)化為窗戶稅，財(cái)產(chǎn)稅，并在1993年推出了執(zhí)行至今的市政稅。

英國(guó)的市政稅分為A-H的八個(gè)等級(jí)，根據(jù)住宅市價(jià)進(jìn)行不同等級(jí)的定額征收。

英國(guó)市政稅征收定額表（國(guó)泰君安研究院）

然而這個(gè)房產(chǎn)稅收多少，怎么收都由中央政府進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，并不能隨意漲價(jià)，因此即便現(xiàn)在伯明翰政府說要漲市政稅，最早也要在明年才能獲得額外的財(cái)政收入。

至于漲幅，根據(jù)2022年11月的秋季聲明，23/24財(cái)年的市政稅漲幅上限為5%，根據(jù)測(cè)算，如果全英國(guó)政府全部將稅率漲5%，那么英國(guó)地方政府一年內(nèi)將多收16億英鎊的收入，依然不夠覆蓋他們預(yù)期的20億英鎊年度財(cái)政缺口。

更為尷尬的是，英國(guó)地方議會(huì)幾乎沒有其他權(quán)力來增加當(dāng)?shù)厥杖搿＝陙淼膱?bào)告探討了增加稅收的額外權(quán)力的選擇，包括旅游稅、地方所得稅、印花稅，以及為特定目的從增值稅和公司稅中獲取收入，但是考慮到民眾的反對(duì)和增收的局限性，很少有地方政府選擇開征新的稅種。

因此，想要解決這個(gè)問題，伯明翰短期內(nèi)恐怕只有請(qǐng)求政府援助和變賣政府資產(chǎn)兩個(gè)可行的選項(xiàng)。

盡管英國(guó)首相否認(rèn)了直接打錢救助的可能性，但是英國(guó)首相發(fā)言人還是釋放了積極信號(hào)，其表示“政府方面已經(jīng)介入提供支持。”該發(fā)言人還稱，政府對(duì)當(dāng)?shù)氐摹爸卫戆才疟硎緭?dān)憂”，要求領(lǐng)導(dǎo)人“保證納稅人的錢得到最佳利用”。

英國(guó)首相發(fā)言人還表示，承認(rèn)伯明翰“在解決同工同酬索賠方面存在特殊問題”，并表示官員們“已委托進(jìn)行獨(dú)立的治理審查，將在未來幾周內(nèi)報(bào)告”。