【文/觀察者網(wǎng) 李澤西】

在過(guò)去的幾十年內(nèi)，各地采納“要致富、先修路”的邏輯，一磚一瓦地實(shí)現(xiàn)了“基建狂魔”。

然而，世上沒(méi)有免費(fèi)的午餐；為了建造出現(xiàn)代化的中國(guó)，各地政府直接或間接欠下的債務(wù)，已經(jīng)成了社會(huì)各界所關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。三年疫情對(duì)財(cái)政收入和開(kāi)支的影響，也在一定程度上加劇了問(wèn)題的嚴(yán)峻性；但是疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中，卻又少不了地方政府的經(jīng)濟(jì)刺激措施。

地方政府債務(wù)問(wèn)題到底多嚴(yán)重？地方政府應(yīng)如何權(quán)衡控制債務(wù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)？這一問(wèn)題又如何從根本上破解？

每人負(fù)債10萬(wàn)元

單看正式的債務(wù)數(shù)據(jù)，中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題似乎較為溫和。財(cái)政部1月29日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年12月，全國(guó)地方政府債務(wù)余額為35.1萬(wàn)億元，而2022年全國(guó)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到了121萬(wàn)億。盡管地方債務(wù)規(guī)模在過(guò)去一年間增長(zhǎng)了15%，不過(guò)仍然控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。

提到“地方債務(wù)問(wèn)題”，行業(yè)最關(guān)注的并不是政府債務(wù)，而是城投公司的債務(wù)。城投公司是城市建設(shè)投資公司的簡(jiǎn)稱(chēng)，由各大城市政府成立的投融資平臺(tái)，普遍采用“出售國(guó)有財(cái)產(chǎn)，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的模式，承擔(dān)政府提供公共服務(wù)的一些重要功能，也因此被視為與當(dāng)?shù)卣芮邢嚓P(guān)。

不過(guò)，投資帶來(lái)現(xiàn)金回報(bào)的速度往往不及舉債速度，久而久之，城投債務(wù)規(guī)模日益龐大成了全國(guó)性的問(wèn)題。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)趙燕菁告訴觀察者網(wǎng)，1994年的推出的分稅制使得地方政府幾乎承擔(dān)當(dāng)?shù)氐囊磺谢x務(wù)，卻只獲得其努力間接促成的部分稅收，這一責(zé)任和收益的不匹配是當(dāng)下地方債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

就城投債務(wù)具體規(guī)模，由于缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)，因此眾說(shuō)紛紜。較為具有代表性的是粵開(kāi)證券的測(cè)算，估計(jì)2021年全國(guó)城投債余額超44萬(wàn)億。此外，拖欠工程款、非正式債權(quán)債務(wù)等因素構(gòu)成的隱性債務(wù)規(guī)模也非?？捎^；據(jù)IMF估計(jì)，中國(guó)地方政府隱性債務(wù)占比GDP比重在40%上下，即大約48萬(wàn)億。綜合來(lái)看，廣義的地方債務(wù)規(guī)模實(shí)際上就很有可能超過(guò)了全國(guó)生產(chǎn)總值，每一個(gè)人肩負(fù)的地方債務(wù)平均接近10萬(wàn)元。

債務(wù)規(guī)模，本身也不是衡量負(fù)債時(shí)唯一要考慮的問(wèn)題。美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模年年擴(kuò)大，日本政府債務(wù)規(guī)模更是常年超200%；但由于持續(xù)的低利率，兩國(guó)財(cái)政并沒(méi)有迫切的危機(jī)。據(jù)萬(wàn)德咨詢(xún)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)地方政府2022年上半年債權(quán)利率大約為3%，全年支付的利息達(dá)1.1萬(wàn)億元。此外，城投債利率約為4%，意味著城投債2022年需支付的利息約為1.8萬(wàn)億元。當(dāng)然，鑒于城投本應(yīng)有自己獨(dú)立的收入來(lái)源，兩者不宜混為一談；不過(guò)，在房地產(chǎn)行業(yè)不景氣的情況下，如果地方政府需要為城投公司兜底，那這筆利息可是筆不菲的金額。

2022年1-7月各類(lèi)基建債務(wù)融資來(lái)源利率（資料來(lái)源：萬(wàn)德咨詢(xún)）

與此同時(shí)，2022年，由于各地刺激經(jīng)濟(jì)的減稅政策，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入同比下降2.1%，為10.9萬(wàn)億元，扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)5.9%。因此，地方政府每年平均需要將至少10%收入用于償債，如果也需要為城投債兜底，該比例可能升至接近30%；這還是假設(shè)隱形債務(wù)沒(méi)有利息，而許多隱形債務(wù)的利率實(shí)際上比城投債利率還要高很多，因地、因事截然不同，難以直接估算。

財(cái)政部從2019年起對(duì)各地隱性債務(wù)和法定限額內(nèi)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行評(píng)估，分成紅（債務(wù)率>=300%）、橙（200=<債務(wù)率<300%）、黃（120=<債務(wù)率<200%）、綠（債務(wù)率<120%）4個(gè)等級(jí)（注：債務(wù)率是地方政府債務(wù)余額加上隱性債務(wù)，除以綜合收入），以幫助國(guó)家制定更有針對(duì)性的債務(wù)管控政策，不過(guò)并未公布相關(guān)數(shù)據(jù)；“紅色”地區(qū)不被允許進(jìn)一步舉債，不“綠”的地區(qū)也受一定的舉債限制。據(jù)廣發(fā)證券不完全測(cè)算，2021年有9個(gè)省份處于債務(wù)“紅色”區(qū)間，僅西藏和上海處于“綠色”范圍。

測(cè)算顯示，債務(wù)問(wèn)題對(duì)窮富、城鄉(xiāng)、東西地區(qū)皆有影響，不過(guò)北方大部地區(qū)受的影響相對(duì)輕微；有分析指出，這并不一定意味著北方管理財(cái)政的能力更好，而可能反映北方部分地區(qū)融資渠道更為有限。

274個(gè)地級(jí)市2021年債務(wù)率（圖源：廣發(fā)證券）

美國(guó)聯(lián)邦政府的境遇，表明大量債務(wù)的存在本身就是風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)慣了常年的低利率后，美聯(lián)儲(chǔ)過(guò)去一年間的迅速加息將美國(guó)從昏睡中喚醒。僅僅在2022年間，當(dāng)美國(guó)政府大手筆開(kāi)支的主要階段已經(jīng)過(guò)去，美國(guó)政府每年利息開(kāi)支從6000億美元激增至8500億美元；這一突變也被認(rèn)為是美國(guó)兩黨就債務(wù)上限爆發(fā)爭(zhēng)議的一個(gè)關(guān)鍵導(dǎo)火索。

不過(guò)，趙燕菁認(rèn)為，對(duì)于債務(wù)用本幣結(jié)算的國(guó)家——如中國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)——中央銀行可以介入兜底，將債務(wù)轉(zhuǎn)到央行的賬面上，可有效避免其他國(guó)家可能出現(xiàn)的破產(chǎn)情況。

越?jīng)]有可投資的項(xiàng)目，政府越投資

有說(shuō)法稱(chēng)，債務(wù)是前人在來(lái)者頭上懸掛的達(dá)摩克利斯劍。但是，我們不能因噎廢食，為了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和持續(xù)發(fā)展，該開(kāi)展的投資還是應(yīng)該開(kāi)展。在1月18日國(guó)家發(fā)改委例行新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司司長(zhǎng)羅國(guó)三表示，目前我國(guó)總儲(chǔ)蓄率仍然較高，必須準(zhǔn)確把握投資方向，拓展有效投資空間。問(wèn)題就是，“有效投資”何處尋？

投資基建的基本邏輯是希望短期內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)、刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，同時(shí)長(zhǎng)期抬高當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力、從而增加政府的財(cái)政收入、緩解債務(wù)壓力，以及增加政府資產(chǎn)的價(jià)值，從而增加城投的收入額，降低未來(lái)對(duì)舉債措施的依賴(lài)。