【文/楊華】

在我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最愛抱怨的是自己負(fù)責(zé)的事情太多，責(zé)任太大，但可用的權(quán)力和資源卻太少；我們到縣一級調(diào)查，縣里的主要官員也說自己想辦事但是權(quán)力太小。事實上，當(dāng)前各部門的權(quán)力不斷往上收，縣級黨委、政府的職權(quán)越來越少；可是，縣里可以把任務(wù)和責(zé)任分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒法再往下壓了。所以，縣鄉(xiāng)兩級干部都抱怨事情越來越多，權(quán)力越來越少；都希望搞“權(quán)力清單”制，做到放多少權(quán)、給多少錢、辦多少事，實現(xiàn)層級內(nèi)“責(zé)權(quán)利”相匹配。

“責(zé)權(quán)利”層級不匹配現(xiàn)象在基層非常突出。在現(xiàn)實的層級關(guān)系，權(quán)力集中在上級政府，事情和責(zé)任卻一級級往下壓，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事情最多、責(zé)任最大但權(quán)力卻最小。但是，我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，盡管縣鄉(xiāng)官員都在抱怨“責(zé)權(quán)利”不匹配，但他們還是敢擔(dān)當(dāng)、有手段以各種創(chuàng)新方式處理好了中國基層的大部分事情。不過，在現(xiàn)實條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)付上級的督導(dǎo)檢查，往往只能選擇將“程序”做到無懈可擊、不出漏洞，而不是實質(zhì)性地把工作做到位，事實上也形成了形式主義在基層治理的泛濫。

本文要追問的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配機制是怎么發(fā)生的，為什么職能部門的事情和責(zé)任都可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可以拒絕嗎？如何在基層治理中處理好責(zé)權(quán)利關(guān)系，克服形式主義泛濫的弊??？

“屬地管理”原則與“責(zé)權(quán)利”不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配首先與“屬地管理”原則有關(guān)。

所謂“屬地管理”，就是在行政管理中，按特定的標(biāo)準(zhǔn)和要求對屬地內(nèi)的管理對象進行組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制，并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任?！皩俚毓芾怼痹瓌t的真實內(nèi)涵就是“責(zé)權(quán)利”匹配。但是在基層具體操作過程中，這種“屬地管理”卻容易成為有些部門不負(fù)責(zé)任、不予擔(dān)當(dāng)?shù)摹皳跫啤?，也由此可能造成部門之間相互推諉。如果任何部門都通過“屬地管理”原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂“責(zé)任狀”，把工作和責(zé)任往下推，自己只監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事而不直接負(fù)責(zé)，這就會造成責(zé)任屬地而權(quán)力不屬地。

譬如，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中，縣局就以“屬地管理”為由，通過簽訂“責(zé)任狀”的形式將礦山、企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自身由直接監(jiān)管變?yōu)殚g接監(jiān)管。但是，企業(yè)礦山的開工、復(fù)工等事項的決定權(quán)卻掌握在縣局手中，相關(guān)審批權(quán)也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中（如炸藥的使用審批與供給權(quán)在公安部門手中，用電審批權(quán)在電管部門手中），鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工礦企業(yè)缺乏有效的約束力和震懾力，對各職能部門最多也只有協(xié)調(diào)的能力。

“屬地管理”一旦成為業(yè)務(wù)部門的尚方寶劍，就很可能遭到濫用。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有相關(guān)權(quán)力的情況下簽訂“責(zé)任狀”，其實是對管理不負(fù)責(zé)任。計生、防火、春耕、安全生產(chǎn)等各種“責(zé)任狀”的簽訂是各部門推進工作的有效手段，起到了明晰責(zé)任、促進基層工作的作用。但是有些“責(zé)任狀”的簽訂卻讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)左右為難，因為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有權(quán)限、經(jīng)驗、手段、設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員的情況下，其監(jiān)管就如同紙上談兵；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畏于責(zé)任只能走過場，使監(jiān)管流于形式。某地食品藥品監(jiān)管仿照“屬地管理”原則，將一份“責(zé)任狀”交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)簽字上報。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備藥品鑒別、地溝油鑒定的條件，這種責(zé)任下放是對工作不負(fù)責(zé)任，也是對責(zé)任的推諉。更有業(yè)務(wù)部門布置工作是以簽訂“責(zé)任狀”了事。

從調(diào)查來看，業(yè)務(wù)部門之所以極力將業(yè)務(wù)責(zé)任甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是出于三方面的原因：第一，伴隨相關(guān)業(yè)務(wù)問題的出現(xiàn)及上級的重視，業(yè)務(wù)部門的工作任務(wù)越來越多，壓力也越來越大，但是其專業(yè)技術(shù)人員卻有限，難以對全縣范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)進行精準(zhǔn)覆蓋，這時他們需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量來推進工作。

第二，即便這些部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了站、所、分局之類的機構(gòu)，但是在推進工作的過程中也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的配合與協(xié)調(diào)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入責(zé)任范圍內(nèi)有利于工作的開展。

第三，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有業(yè)務(wù)工作的職權(quán)及相關(guān)資源，但它是綜合權(quán)威單位，能夠動員其范圍內(nèi)的各類機構(gòu)和資源，這些資源是業(yè)務(wù)部門所缺少但必要的。如在控制進京上訪中，根據(jù)“屬地管理”原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須參與控制和截回。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠調(diào)動上訪人員的親屬資源、熟人社會資源等，把上訪人員先穩(wěn)控起來，再由屬事部門進行具體問題的解決。屬事部門調(diào)動不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的那些資源。

所以說“屬地管理”有其合理的一面，但是一旦濫用就會走向反面，使有權(quán)、有資源的業(yè)務(wù)部門不干活、不負(fù)責(zé)，沒權(quán)、沒資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)要負(fù)責(zé)卻負(fù)不了責(zé)，這就可能造成工作的失誤和治理的失敗。

但我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，在實踐中“屬地管理”僅僅是原則，并不具備強制性。業(yè)務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂“責(zé)任狀”大多是走形式。因為業(yè)務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是同級單位，業(yè)務(wù)部門給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)任務(wù)不具備強制性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大可睜只眼閉只眼就過去了，即便是去做也不會付出很大的力氣和代價。