【文/ 肖立晟 袁野】

核心觀點：7月1日，國新辦舉行政策例行吹風(fēng)會，住建部負(fù)責(zé)人解讀老舊小區(qū)改造，改什么？怎么改？又由誰來出錢？其中，提到老舊小區(qū)改造的三個優(yōu)先級。優(yōu)先級一：“水電路氣網(wǎng)”；優(yōu)先級二：電梯、停車庫等配套設(shè)施；優(yōu)先級三：物業(yè)管理和公共服務(wù)。

我們通過對已有15個試點的梳理，結(jié)合三個優(yōu)先級思路，對此次全面推開老舊小區(qū)改造拉動投資進(jìn)行測算。三個改造優(yōu)先級必須完成的是優(yōu)先級一的部分，即小區(qū)、樓道照明設(shè)施、維修更換水、電、燃?xì)夤艿?、供暖設(shè)備、社區(qū)綠化、社區(qū)基本運動設(shè)施、增設(shè)消防設(shè)施、樓宇外墻粉刷保暖等，涉及投資約1.2萬億。這部分投資資金來源從試點情況看，多為政府財政開支（有條件小區(qū)可探索企業(yè)參與模式）。

對于優(yōu)先級二當(dāng)中的加裝電梯，目前同樣有無需居民先期參與的“北京模式”以及完全無需居民介入的“上海6+1模式”。如此，加裝電梯亦可全面推廣。若17萬個小區(qū)全部加裝，此部分涉及投資預(yù)計至少1.2萬億投資，其中所需財政資金投入約4600億元。

對于興建停車場，囿于老舊小區(qū)大多缺乏可用閑置土地，且居民參與必須性不大，恐難全面推廣。純理論計算來看，若4200萬家庭參與停車場新建，將涉及投資約1.2萬億，其中財政資金總投入約需6800億元。綜上，若老舊小區(qū)改造期限為三年，年均涉及必要投資約4200億。涉及非必需投資約8000億。

風(fēng)險提示：處置地方隱性債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險。

6月19日國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2017年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在廣州、韶關(guān)、柳州、秦皇島、張家口、許昌、廈門、宜昌、長沙、淄博、呼和浩特、沈陽、鞍山、攀枝花和寧波等15個城市啟動了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點，截至2018年12月，試點城市共改造老舊小區(qū)106個，惠及5.9萬戶居民，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。根據(jù)國常會要求，預(yù)計到2020年底所有試點城市的老舊小區(qū)改造工作將基本完成。目前全國需改造的老舊小區(qū)約17萬個，涉及建筑面積約40億平方米，惠及居民上億人。

7月1日，國新辦舉行政策例行吹風(fēng)會，住建部負(fù)責(zé)人解讀老舊小區(qū)改造，改什么？怎么改？又由誰來出錢？其中，提到老舊小區(qū)改造的三個優(yōu)先級。優(yōu)先級一：“水電路氣網(wǎng)”；優(yōu)先級二：電梯、停車庫等配套設(shè)施；優(yōu)先級三：物業(yè)管理和公共服務(wù)。

在解答錢從哪兒來時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷表示，主要是按照業(yè)主主體，也就是居民主體，社區(qū)主導(dǎo)，政府引領(lǐng)，各方支持，這種方式來統(tǒng)籌推進(jìn)，采取居民出一點、社會支持一點、財政補(bǔ)助一點這種多渠道投資的改造資金。依照以上思路，我們通過梳理試點城市的老舊小區(qū)改造經(jīng)驗，探討本輪老舊小區(qū)改造在宏微觀兩個方面的拉動效應(yīng)。

一、試點城市改造情況梳理

在住建部規(guī)定的15個試點城市中，我們選取了東部沿海地區(qū)（廣州、淄博），東北地區(qū)（沈陽），中部（宜昌、呼和浩特），西部（攀枝花）共六個較有代表性的試點城市進(jìn)行研究和對比分析，探討適用于推廣全國的老舊小區(qū)改造模式。

1、廣州

（1）改造對象

2016年，廣州市在全國率先開展老舊小區(qū)微改造工作，經(jīng)摸查，全市2000年之前建成的存在功能配套不全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人居環(huán)境較差等問題的老舊小區(qū)共有779個，總建筑面積達(dá)5?180萬平方米，涉及260萬居民，約占全市戶籍人口的31％。

截至2019年3月底，全市共推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項目687項，其中已完工128項，正在實施231項，已立項正開展前期工作328項。今年，廣州還將推進(jìn)231個老舊小區(qū)微改造項目。

根據(jù)廣州的實際情況，可以將老舊小區(qū)劃分為街巷型、單位大院型和商品房型等3種基本類型。街巷型老舊小區(qū)大多建于1980年之前，以居民個體為主，基于原有城市肌理進(jìn)行改（擴(kuò)）建而形成；單位大院型老舊小區(qū)主要形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期和改革開放初期，以單位為核心，依賴單位集體住房分配體制建造形成；商品房型老舊小區(qū)多建于1980年代之后，由開發(fā)商投資建設(shè)，通過商品住房市場交易集聚居住人群。（詳見《廣州老舊小區(qū)微改造設(shè)計導(dǎo)則》）

（2）改造內(nèi)容

廣州市老舊小區(qū)采取微改造方式，這是廣州首創(chuàng)的城市更新模式。它是指在維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治、改善、保護(hù)、活化、完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實施的城市更新方式，主要適用于城市中對整體格局影響不大，但現(xiàn)有用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。

在微改造的框架下，針對小區(qū)公共部分和房屋建筑本體共用部位，廣州市提出了九大類共60項改造內(nèi)容，分為基礎(chǔ)版塊和提升板塊兩大部分。

（3）融資方式

由市、區(qū)財政安排專項資金用于老舊小區(qū)改造，市、區(qū)按比例分擔(dān)改造資金。區(qū)財政分擔(dān)資金包括統(tǒng)籌管線單位改造資金、原產(chǎn)權(quán)單位資金、社會捐助資金等。其中基礎(chǔ)版塊項目以市財政補(bǔ)助為主，區(qū)財政、個人出資為輔；提升板塊項目以區(qū)財政、個人出資為主，市財政資金補(bǔ)助為輔，鼓勵居民自籌資金。并多渠道探索資金來源,鼓勵社會資金參與。以越秀區(qū)仰忠社區(qū)為例，該社區(qū)微改造項目總投資約為2950萬元，其中市財政安排1450萬元，區(qū)財政1490萬元，社區(qū)居民集資約10萬元。

2016、2017年廣州市共安排財政資金2.5億元，推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項目107個，涉及用地面積765公頃覆蓋群眾80萬人。2018年，廣州市第一批老舊小區(qū)改造項目165個，投入市財政資金2.5億元；第二批老舊小區(qū)改造項目422個，投入市財政資金12.4億元。目前廣州市已對694個老舊小區(qū)微改造項目投入財政資金14.9億元，我們可以合理估算到2020年779個老舊小區(qū)均改造完成或?qū)⑼度胴斦Y金約17億。

另據(jù)廣州市政府，礦泉街老舊小區(qū)的四個社區(qū)實施“微改造”預(yù)計總投資4289萬元（平均每個社區(qū)投資1072.25萬元）。廣州越秀區(qū)148個老舊小區(qū)改造預(yù)計投入資金15.52億元，（平均每個老舊小區(qū)投入資金約為1048.6萬元）。據(jù)越秀區(qū)房屋管理局，越秀區(qū)19個老舊小區(qū)微改造共投資約22980萬元（平均每個社區(qū)投入資金1209萬元）。據(jù)此，我們可以合理估算廣州市老舊小區(qū)改造平均每個社區(qū)投入資金約1109萬元，又據(jù)每個小建筑面積約6萬平，則平均每平米改造投入資金約184.83元。

（4）企業(yè)參與案例：恩寧路微改造項目

雖然廣州市老舊小區(qū)改造資金大部分仍然來自政府投資，但是廣州市一直在探索創(chuàng)新老舊小區(qū)改造的融資機(jī)制。恩寧路項目是廣州探索BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）的首例社區(qū)微改造項目，該模式首先由政府制定微改造設(shè)計導(dǎo)則，再通過公開招投標(biāo)將該項目交由企業(yè)建設(shè)及運營，而企業(yè)改造后擁有項目的15年經(jīng)營權(quán)，期滿后再交還政府。2016年，廣州萬科中標(biāo)恩寧路永慶坊改造項目，將恩寧路永慶坊改造成集餐飲、零售、民宿與辦公于一身的時尚街區(qū)，改造面積約7000平方米，項目總投資近億元。2018年，廣州萬科再次中標(biāo)恩寧路二期項目。該項目總投資約10.7億元，涉及總建筑面積約7.2萬平方米，相當(dāng)于永慶坊一期面積的十倍。

“BOT模式”下，一方面解決了政府財政資金緊缺的問題；另一方面，企業(yè)自負(fù)盈虧，大大降低了政府的項目開發(fā)風(fēng)險。同時，企業(yè)成熟的管理系統(tǒng)以及經(jīng)營手段可以與政府優(yōu)勢互補(bǔ)。然而，“BOT模式”也存在一定的隱患：政府對特許權(quán)的轉(zhuǎn)移會減弱政府對項目的控制力；企業(yè)作為項目的投資者、建設(shè)者與經(jīng)營者，他們天生的逐利性，使得他們?yōu)榱俗畲蠡貭幦∽约旱睦?，會在?jīng)營階段掙脫政府束縛，從而影響公共利益的平衡。在永慶片區(qū)中，企業(yè)正是在政府的弱束縛下盡可能地追求自身的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致了公共利益的失衡。

恩寧路二期項目汲取了一期永慶坊項目的教訓(xùn)，于2018年9月7日成立了恩寧路共同締造委員會。這是政府領(lǐng)導(dǎo)下的公眾參與平臺,由居民、開發(fā)商、區(qū)更新局負(fù)責(zé)人、街道辦書記、商戶代表、社區(qū)規(guī)劃師、區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員、專家顧問、媒體代表組成，其主要職責(zé)之一就是協(xié)調(diào)居民、業(yè)主及運營等各利益相關(guān)方參與、探討建筑改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案,及時反饋各方意見、建議。委員會是開放式，所有關(guān)心恩寧路改造的居民、市民、專業(yè)人士、社會組織等都可向委員會表達(dá)意見與訴求。(詳見《新快報》2018年9月8日報道)