【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 萬釗】

近期美國政府債務(wù)上限談判問題引發(fā)市場關(guān)注，5月21日，美國財(cái)政部長耶倫（Janet Yellen）表示，6月1日仍是提高聯(lián)邦債務(wù)上限的“硬截止日期”，因?yàn)檎茈y獲得足夠的收入以支撐到6月15日。

4月21日，美國財(cái)政部長耶倫離會(huì)，會(huì)上她警告說，如果國會(huì)不在接下來的幾周提高債務(wù)上限，經(jīng)濟(jì)將陷入混亂。圖|Alex Wong

目前留給美國兩黨和總統(tǒng)拜登的時(shí)間已經(jīng)不太多，雖然拜登近期在日本參加七國峰會(huì)期間，表示他有權(quán)援引美國憲法第14修正案，在不經(jīng)過國會(huì)的情況下提高債務(wù)上限。但是耶倫表示，援引修正案“似乎不像是在目前這種情況下適宜使用的?！?

拜登提及的美國憲法第14修正案，是在1868年通過的，它包含了幾個(gè)重要的條款，其中包括平等保護(hù)條款和公民權(quán)條款。然而，其中與聯(lián)邦債務(wù)相關(guān)的，應(yīng)該是第14修正案的第四款，條款原文【1】翻譯過來，大概意思是：

“經(jīng)法律授權(quán)的美國公共債務(wù)的效力，包括因支付平叛或叛亂的撫恤金和獎(jiǎng)金而發(fā)生的債務(wù)，不得受到質(zhì)疑。但是，美國或任何州都不得承擔(dān)或支付任何為援助反對(duì)美國的暴動(dòng)或叛亂而產(chǎn)生的債務(wù)或義務(wù)，或任何因喪失或解放任何奴隸而提出的索賠；但所有此類債務(wù)、義務(wù)和索賠都應(yīng)被視為非法和無效?！?

從這個(gè)條款的內(nèi)容上看，具有很鮮明的時(shí)代背景，其設(shè)計(jì)的主要目的是為了應(yīng)對(duì)美國南北戰(zhàn)爭后的債務(wù)問題，確保聯(lián)邦政府的債務(wù)能夠得到償還，同時(shí)拒絕承認(rèn)那些為南北戰(zhàn)爭的叛亂行為提供資金的債務(wù)。因此，該條款的歷史背景限制了它的使用范圍。其是否可以用于解決當(dāng)前的債務(wù)上限問題，在學(xué)術(shù)界和法律界也存在爭議，目前也沒有前例可以遵循。預(yù)計(jì)在本次債務(wù)上限談判中，也不太會(huì)成為一個(gè)主要選項(xiàng)。

從最近的談判信息來看，眾議院共和黨和白宮在如何解決迫在眉睫的債務(wù)上限最后期限問題上仍存在“重大分歧”，尚未出現(xiàn)解決問題的曙光。

歷次美國債務(wù)上限危機(jī)

美國債務(wù)上限問題最早可以追溯到1917年，自1917年美國國會(huì)通過《第二自由債券法案（Second Liberty Bond Act）》以來，法定債務(wù)上限一直生效。

一旦觸及債務(wù)上限，聯(lián)邦政府就不能增加未償債務(wù)的數(shù)額，只能動(dòng)用手上的現(xiàn)金。如果聯(lián)邦政府用盡可用資源，美國政府將沒有足夠的資金來支付所有的款項(xiàng)。這些款項(xiàng)包括用于支持家庭的社會(huì)計(jì)劃，如社會(huì)保障，醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，以及重要的政府職能，如國防和交通。

但要注意的是，美國政府債務(wù)上限，與美國政府關(guān)門，是兩個(gè)有聯(lián)系但并不相同的概念。當(dāng)美國政府達(dá)到債務(wù)上限并且沒有更多的借款空間時(shí)，將無法借款以支付其已承諾的支出，如果國會(huì)未能及時(shí)提高債務(wù)上限，美國政府可能會(huì)違約。

而政府關(guān)門是指美國聯(lián)邦政府由于沒有通過預(yù)算或連續(xù)決議（即臨時(shí)預(yù)算）而暫停非必要的服務(wù)。在政府關(guān)門期間，政府機(jī)構(gòu)可能無法支付員工工資，同時(shí)只維持必要的公共服務(wù)。政府關(guān)門通常是由于美國國會(huì)和行政部門無法就預(yù)算問題達(dá)成一致引起的。

債務(wù)上限的問題更嚴(yán)重，如果美國政府違約，那么可能會(huì)損害美國政府的信用評(píng)級(jí)，增加未來借款的成本，甚至可能引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

自1976年以來，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)關(guān)門了22次，但是卻從未經(jīng)歷過違約。根據(jù)美國財(cái)政部的信息，自1960年以來，國會(huì)已經(jīng)采取78次行動(dòng)，永久提高、暫時(shí)延長或修改債務(wù)限額的定義，共和黨總統(tǒng)任內(nèi)49次，民主黨總統(tǒng)任內(nèi)29次。目前債務(wù)上限為31.46萬億美元，2022年末美國政府債務(wù)余額為31.42萬億美元。

1995年以來，美國債務(wù)上限以及債務(wù)規(guī)模走勢圖

最近的幾次影響較大的債務(wù)上限危機(jī)包括：

2011年債務(wù)上限危機(jī)：2011年夏季的債務(wù)上限談判引發(fā)了一場重大危機(jī)。當(dāng)時(shí)，共和黨控制的眾議院拒絕在沒有進(jìn)行大規(guī)模支出削減的情況下提高債務(wù)上限。這引發(fā)了一場政治僵局，最終在美國即將違約的前一天解決。這場危機(jī)中標(biāo)準(zhǔn)普爾首次下調(diào)了美國的信用評(píng)級(jí)，信用評(píng)級(jí)下調(diào)和債務(wù)上限危機(jī)導(dǎo)致道瓊斯工業(yè)指數(shù)在2011年7月底和8月份下跌了2000點(diǎn)左右，其中在8月8日下跌635點(diǎn)。

2013年政府停擺：2013年債務(wù)上限危機(jī)中，共和黨試圖利用債務(wù)上限作為籌碼，要求民主黨總統(tǒng)奧巴馬改變其醫(yī)療保健政策，導(dǎo)致美國政府在10月1日至16日進(jìn)行了全面停擺。這導(dǎo)致了約80萬名聯(lián)邦員工被停職，很多政府服務(wù)被暫停，并對(duì)美國經(jīng)濟(jì)造成了負(fù)面影響。最終，雙方在債務(wù)上限最后期限的前一天達(dá)成了協(xié)議，避免了違約。

2020年和2021年的債務(wù)上限暫停：在應(yīng)對(duì)新冠病毒疫情的過程中，美國國會(huì)兩次暫停了債務(wù)上限，以允許政府有足夠的借款空間來應(yīng)對(duì)這場全球危機(jī)。然而，這些暫停在2021年到期，引發(fā)了新的債務(wù)上限談判。

債務(wù)上限談判是兩黨博弈白熱化的縮影

2023年1月19日，美國達(dá)到了其債務(wù)上限，隨后財(cái)政部長耶倫開始實(shí)施臨時(shí)的“特殊措施”，目前財(cái)政部已經(jīng)執(zhí)行所有授權(quán)的特殊措施，耶倫也多次對(duì)債務(wù)上限危機(jī)發(fā)出警告。

本次債務(wù)上限談判的法案是由共和黨人Arrington, Jodey C于2023年4月25日提出（背后實(shí)際控制者是眾議院議長Kevin McCarthy），法案名稱為：H.R.2811 - Limit, Save, Grow Act of 2023，目前已經(jīng)由眾議院審議通過，參議院最近一次審議是5月4日預(yù)算委員會(huì)舉行了聽證會(huì)。

法案提出將美國政府債務(wù)上限提高1.5萬億美元，但是內(nèi)嵌了眾議院共和黨人的一系列訴求，從而遭到了參議院民主黨人和白宮的強(qiáng)烈反對(duì)。

具體而言，從法案的主要內(nèi)容來看，包括以下幾個(gè)主要內(nèi)容：

削減聯(lián)邦開支：該法案將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的資金恢復(fù)到2022財(cái)年的水平，同時(shí)將支出增長限制在每年1%。五角大樓的預(yù)算不會(huì)受到任何削減。

阻止學(xué)生貸款的豁免：該法案將阻止拜登總統(tǒng)的學(xué)生貸款豁免計(jì)劃生效，該計(jì)劃為低收入和中等收入的借款人提供高達(dá)20,000美元的債務(wù)豁免。

撤銷新的國內(nèi)稅務(wù)服務(wù)資金：法案計(jì)劃將撤銷未來十年向美國國稅局提供的800億美元。這800億美元包括在“通貨膨脹削減法案”中，這筆資金用于支持陷入困境的國稅局打擊稅收欺詐行為，并為納稅人提供更好的服務(wù)。

對(duì)社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目增加工作要求：該法案將實(shí)現(xiàn)共和黨人長期以來的目標(biāo)，即增加食品券的工作要求，并將這些要求納入醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃。這些措施會(huì)導(dǎo)致從這些安全網(wǎng)項(xiàng)目中獲得援助的人數(shù)減少，這將節(jié)省聯(lián)邦政府的資金。

廢除綠色能源稅收抵免：債務(wù)上限提案包含兩個(gè)可能會(huì)在民主黨人中不受歡迎的能源條款，即廢除清潔能源稅收抵免，這是去年《降低通脹法案》中的重要組成部分，以及眾議院共和黨人的能源許可法案，“更低能源成本法案”。

撤銷未使用的Covid-19救濟(jì)資金：該法案尋求撤銷國會(huì)為應(yīng)對(duì)新冠疫情通過的Covid-19救濟(jì)計(jì)劃中尚未使用的資金。大約4.5萬億美元的救濟(jì)金中還剩多少并不準(zhǔn)確，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)估計(jì)其在900億至1200億美元之間。

總的來說，根據(jù)國會(huì)預(yù)算辦公室的估計(jì)，如果該法案得以通過，并且在接下來的10年中，撥款不超過預(yù)算限制，那么相對(duì)于國會(huì)預(yù)算辦公室的基準(zhǔn)預(yù)測，該法案有望在2023年至2033年期間減少大約4.8萬億美元的預(yù)算赤字。其中，非強(qiáng)制性支出的削減總額將達(dá)到3.2萬億美元，強(qiáng)制性支出將凈減少0.7萬億美元，稅收將凈增加0.4萬億美元。因此，公共債務(wù)利息將減少0.5萬億美元。

從共和黨的提出的這項(xiàng)法案中可以看出，共和黨在增加債務(wù)上限的同時(shí)，要求削減支出，這引起了民主黨的普遍反對(duì)。共和黨認(rèn)為該法案對(duì)解決債務(wù)上限和減少聯(lián)邦支出是必要的。民主黨則認(rèn)為該法案是共和黨試圖破壞拜登政府的計(jì)劃，支出改革過于嚴(yán)厲，將損害社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)等福利計(jì)劃。民主黨還認(rèn)為該法案沒有解決債務(wù)根源問題，如對(duì)富人和企業(yè)的減稅。

總的來說，共和黨要大力削減的支出，會(huì)很大影響民主黨的票倉，因此民主黨是很難全盤接受的。共和黨人認(rèn)為，民主黨其實(shí)是在用國家的錢，買自己的票倉。因此兩黨的分歧非常大，目前看很難談攏，而民主黨也很難接受因?yàn)橄鳒p支出而影響自己的票倉。

而且從該法案的共同發(fā)起人的政治立場來看，保守派的比例很高，與民主黨妥協(xié)的空間很小。因此雖然美國歷史上從未出現(xiàn)過違約，但是這次出現(xiàn)首次違約的可能性是存在的。

債務(wù)上限談判失敗的可能影響

雖然財(cái)政部長耶倫對(duì)“X日”的預(yù)判是6月初，但是考慮到6月15日左右美國政府會(huì)有收入進(jìn)賬，因此美國債務(wù)上限有可能會(huì)支撐過6月份，這給解決問題提供了一個(gè)緩沖期，雖然緩沖期并不長。

從近期金融市場的表現(xiàn)來看，也表現(xiàn)出一定的擔(dān)憂。1個(gè)月的美國國債收益率自4月下旬以來快速上行，目前已經(jīng)高于2個(gè)月、3個(gè)月和1年期收益率。由于1個(gè)月期限剛好覆蓋債務(wù)上限談判，顯示出市場要求更高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

近期美國國債違約掉期也出現(xiàn)了大幅上行，目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了2008年全球金融危機(jī)和2011年債務(wù)上限談判期間的水平，尤其是1年期上行幅度大于3年期。不過美股表現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)，跌幅小于2011年債務(wù)上限談判期，資本市場的相對(duì)穩(wěn)定，可能也給了兩黨談判一定的底氣。

但是假如兩黨談判沒有在債務(wù)上限截止日期之前完成，美國則可能出現(xiàn)歷史上首次違約。這會(huì)引發(fā)劇烈的金融市場動(dòng)蕩，包括股市大跌、美債收益率上行、美國政府信用評(píng)級(jí)下調(diào)等。當(dāng)然，金融市場的劇烈波動(dòng)也會(huì)倒逼美國國會(huì)議員重回談判桌，因此即便美國政府出現(xiàn)違約，可能也是短時(shí)間的“技術(shù)性違約”。

但是參考2011年債務(wù)上限談判的經(jīng)驗(yàn)，金融市場的跌幅反而主要是在談判結(jié)束后，具體表現(xiàn)為美股下跌、VIX升高、油價(jià)下跌、黃金上漲、美元走強(qiáng)，這可以給現(xiàn)在提供一個(gè)參考。

從對(duì)國內(nèi)的影響看，中國已經(jīng)連續(xù)多個(gè)月減持美國國債，2023年3月末持有美國國債8693億美元，相當(dāng)于2010年的水平，我們對(duì)美國債務(wù)上限談判失敗對(duì)美國金融市場的負(fù)面沖擊已有一定的準(zhǔn)備和防御。但是另一方面，美國金融市場的負(fù)面影響會(huì)向全球外溢，我們的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)可能也會(huì)受到一定程度的波及，所以未雨綢繆方是上策。

注釋【1】：英語原文為："The validity of the public debt of the United States, authorized by law, including debts incurred for payment of pensions and bounties for services in suppressing insurrection or rebellion, shall not be questioned. But neither the United States nor any State shall assume or pay any debt or obligation incurred in aid of insurrection or rebellion against the United States, or any claim for the loss or emancipation of any slave; but all such debts, obligations and claims shall be held illegal and void."

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