在調解過程中，中央的決斷通常是備而不用的，是用來激勵或督導地方形成共識的手段，但在例外情況內，中央也會決斷，而決斷權的依據與其說是科層制內的等級關系，不如說是政黨—國家體制內的組織手段，這也是崔乃夫在調處微山湖糾紛時所說的“尚方寶劍”。

中央集權的簡約治理希望表達兩個并行不悖的主題，首先，中華人民共和國是一個中央集權的單一制國家，這既有形式法律的明文規(guī)定，同時也體現(xiàn)著國家建設進程中的法律表達功能，即白魯恂所說的“主權需要劇場式的表演”，而政黨—國家體制的紀律和組織人事手段，則是中央在必要時得以集權的制度保障。

其次，簡約治理意味著：(1)中央雖集權但并非事必躬親，而是要發(fā)揮“兩個積極性”，將日常性的“細事”交由地方政府進行管理；(2)回應式的不告不理，以司法方式去處理微山湖糾紛這種省際問題；(3)調解式的，即上述的“共識型的向下分權”，力求將矛盾解決在基層。

一、微山湖問題：必要的背景交待

微山湖的故事要從1953年講起。新中國成立前，微山湖是山東、江蘇兩省的界湖，由兩省沿湖的八個縣分管，北部的南陽、獨山兩湖屬于山東省，而南部的昭陽、微山兩湖大部隸屬江蘇省。當?shù)厝苏f，微山湖“日出斗金”，是一個“萬民求食”的地方。

根據蘇魯兩省1953年協(xié)議，兩省“具體界線：基本上以湖田為界”，山東省政府在設立微山縣的政府令中也規(guī)定：“微山縣與江蘇省沛縣、銅北之間的界線：基本上以湖田為界?！蔽⑸娇h建立后，微山湖的湖面由山東省統(tǒng)管，但南部兩湖的西岸土地卻主要由江蘇管轄，湖面及湖面以東由山東管轄。

微山湖的糾紛始于1959年，由于兩省在湖區(qū)的邊界走向遲遲無法劃定，也并發(fā)了多種利益的爭奪。通常說來，湖區(qū)群眾關心的是湖田湖產，地方政府看重的是邊界及水利問題，在改革開放后，又發(fā)展到對湖區(qū)煤炭資源、交通和稅費收入的爭奪。雖然微山湖問題是復雜的，在不同時期有不同的重點和表現(xiàn)，但歸根到底是蘇魯兩省在微山湖地區(qū)的邊界糾紛。

如果承認上述的1953年協(xié)議，省界問題就取決于如何解釋協(xié)議規(guī)定的“以湖田為界”。但以湖田為界，湖田會隨著湖水位的漲落而變動，因此只能形成一條動態(tài)的邊界線，當?shù)厝苏f“山東管湖面，江蘇管湖底；有水山東管水，無水江蘇種田”。

而且，以湖田為界的規(guī)則也未定義什么是湖田及湖田屬于誰，山東省在糾紛初期的一份內部報告就講出這個道理：“湖田是面，有四邊，有東、西兩線；東線為界，田在沛縣，西線為界，田在微山?！痹跉v次糾紛的調處過程中，蘇魯兩方就對“以湖田為界”提出了有理有據但卻相互沖突的解釋。

在進入改革開放時代后，以湖田為界的規(guī)則逐漸成為老黃歷，糾紛雙方均開始尋求對此規(guī)則本身的挑戰(zhàn)和突破，重新劃界。蘇魯兩省在微山湖區(qū)的劃界主張，雖然因談判策略的需要往往提出五花八門的方案，但歸根到底，江蘇方希望恢復傳統(tǒng)的分治格局，兩省對界湖可以利益均沾，而山東方則希望可以將微山湖完全統(tǒng)管起來，使之成為山東省的內湖。