五、完善黨國互動體制：建構(gòu)違憲審查制度的思路

如上所述，由全國人大常委會解釋憲法并行使違憲審查權(quán)，其難以實施的根源在于這種違憲審查思路僅僅從憲法文本出發(fā)，將我國憲政體制的根本制度表面化地理解為人民代表大會制，而完全忽略到我國的憲政體制屬于黨國憲制，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心。因此，有學(xué)者將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”看作是中國憲法中的“第一根本法”，是根本法中的根本法。 在黨國互動體制中，真正能夠承擔(dān)最高主權(quán)政治決斷的恰恰是黨，最高的政治權(quán)威不是全國人大常委會，而是黨中央。但是，黨中央盡管有權(quán)解釋黨章，但無權(quán)解釋憲法，以至于無法在規(guī)范層面上協(xié)調(diào)黨章和憲法的關(guān)系。從不成文憲法的角度看，黨章和憲法一樣，都是憲法體系中的重要組成部分，二者都是國家根本大法。但是，無論黨章中設(shè)立的黨的機構(gòu)，還是憲法中確立的國家機構(gòu)，從法理上來講都難以單獨承擔(dān)協(xié)調(diào)黨章與憲法關(guān)系的重任。這就意味著，需要由黨和國家聯(lián)合成立一個類似于“憲章委員會”的專門機構(gòu)，專門負責(zé)解釋黨章和憲法，行使違憲審查權(quán)，由此理順黨章和憲法這兩部根本法的關(guān)系，在憲法層面上用法治思維來協(xié)調(diào)黨和國家的關(guān)系，鞏固和完善黨國平衡的憲政體制，這無疑是建立中國違憲審查要解決的根本問題。

從不成文憲法的角度看，黨章和憲法一樣，都是憲法體系中的重要組成部分，二者都是國家根本大法。

（一）權(quán)威平衡：以最高國務(wù)會議與中共中央顧問委員會為例

要構(gòu)思建立違憲審查機構(gòu)，首先必須從法理上區(qū)分“權(quán)威”和“權(quán)力”這兩個概念?！皺?quán)力”是一種能夠迫使人服從的現(xiàn)實支配性力量，而“權(quán)威”是能夠贏得人們發(fā)自內(nèi)心遵從的力量。“權(quán)力”來源于法律賦予的支配他人的合法性，而“權(quán)威”來源于信仰、道德、人格魅力等產(chǎn)生支配他人的正當(dāng)性。在這個意義上說，違憲審查制度的目的是捍衛(wèi)憲法的權(quán)威，從而抑制民主選舉領(lǐng)導(dǎo)人擁有的權(quán)力，最終使權(quán)力和權(quán)威、實證法與自然法（或英國所說的習(xí)俗傳統(tǒng)、德國所說的民族精神）之間達成有效的平衡。

無論西方還是中國，盡管不同的文明傳統(tǒng)中對權(quán)威的理解不同，但正如中國傳統(tǒng)儒家所揭示的，年齡差異會形成自然的權(quán)威。因此，無論在西方還是在中國，都往往在通過年齡差異來處理權(quán)威和權(quán)力的現(xiàn)實政治安排。比如在美國司法審查和德國憲法法院模式中，由于法官均采取終身制，不同于國會議員和總統(tǒng)的定期選舉制度，因此，行使違憲審查的機構(gòu)無疑代表了老一代權(quán)威。而在法國，“憲法委員會”成員雖然有任期規(guī)定且定期改選，但也明確規(guī)定卸任總統(tǒng)為憲法委員會的法定終身委員。在儒家文化傳統(tǒng)影響下，中國共產(chǎn)黨更是關(guān)注老年人的權(quán)威，而在中國的憲政實踐中，政治協(xié)商會議、1954年憲法中的最高國務(wù)會議和鄧小平時代的中央顧問委員會這些曾經(jīng)的制度設(shè)計，都考慮了老一代權(quán)威和年輕一代的權(quán)力平衡問題，因此也都是當(dāng)前憲政實踐與違憲審查制度建構(gòu)中可以汲取的重要經(jīng)驗。

在新中國建構(gòu)過程中，“老一代”主要是創(chuàng)建中華民國的老一代，主要集中在民主黨派和社會賢達中，而“新一代”主要集中在中國共產(chǎn)黨；因此，權(quán)威和權(quán)力的平衡就集中體現(xiàn)在第一屆中國人民政治協(xié)商會議中。它不僅是各黨派之間的協(xié)商，更重要的是民國老一代革命家和五四之后新一代革命家之間協(xié)商建國。1954年新憲法制定之后，選舉產(chǎn)生的全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)基本上是相對年輕一代代表，這也導(dǎo)致代表老一代人的政治協(xié)商會議在國家政治生活中的重要性大大降低。面對這種格局，毛澤東充分利用了憲法中確立的最高國務(wù)會議這一設(shè)置。在這個機構(gòu)中，毛澤東作為國家主席擔(dān)任最高國務(wù)會議主席，而參加這個會議的除了黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人，而且還邀請包括政協(xié)會議之中的許多黨外人士和社會賢達，特別是老一代社會賢達，共同商討國家大事。值得注意的是，從最高國務(wù)會議的運行情況看，它不是國家權(quán)力機關(guān)，也不是專門的議事機構(gòu)或決策機構(gòu)，而是涉及國家發(fā)展的重大理論問題上凝聚政治共識的場所，因此最高國務(wù)會議的運行不是依賴權(quán)力，而是依賴權(quán)威。正因為如此，當(dāng)劉少奇擔(dān)任國家主席之后，就無法像毛澤東那樣召開最高國務(wù)會議。然而，“文革”開始之后，國家主席和最高國務(wù)會議和1954年憲法一樣處于危機之中，最終被廢止。

1982年憲法恢復(fù)了國家憲政體制，隨著“平反”運動的開展大批老干部的重返工作崗位。為了實現(xiàn)干部隊伍年輕化，完成政權(quán)的代際轉(zhuǎn)移，鄧小平成立了中央顧問委員會，將老干部安置在中央顧問委員會中，而將黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力轉(zhuǎn)移到年輕人手中，由此形成權(quán)威與權(quán)力之間的代際平衡。年輕人行使現(xiàn)實的政治權(quán)力，而老年人在重大問題上向中央提供決策意見和建議。然而，由于中央顧問委員會的權(quán)力具有很大的彈性，以至于隨著中央顧問委員會中老一代與中央實際行使權(quán)力的年輕一代在政治理念和改革政策上分歧加大，導(dǎo)致中央顧問委員會利用其權(quán)威而在許多領(lǐng)域中干預(yù)中央權(quán)力的正常行使，使得年輕一代中央領(lǐng)導(dǎo)人無法擁有完整的權(quán)力，也難以形成自身的權(quán)威。因此，在1989年之后，鄧小平開始推動黨和國家的整合，推動權(quán)威和權(quán)力同時向下一代轉(zhuǎn)型。為此，他不僅廢除了中央顧問委員會，而且將權(quán)力和權(quán)威都集中轉(zhuǎn)移到黨的總書記和國家主席，從而形成黨的總書記、國家主席和軍委主席“三位一體”的領(lǐng)導(dǎo)體制和和領(lǐng)導(dǎo)人代際更替的制度。

中央顧問委員會將老干部安置在中央顧問委員會中，而將黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力轉(zhuǎn)移到年輕人手中，由此形成權(quán)威與權(quán)力之間的代際平衡。

概而言之，通過設(shè)立獨立的違憲審查機構(gòu)，將老一代的權(quán)威用法律的形式固定下來并用法律來約束，就應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)思中國違憲審查制度，在權(quán)威和權(quán)力之間形成穩(wěn)定的平衡關(guān)系的重要考慮因素。這需要同時汲取最高國務(wù)會議和中央顧問委員會的歷史經(jīng)驗與歷史教訓(xùn)，防止老年人利用權(quán)威來干預(yù)政治權(quán)力的正常運作。

（二）規(guī)范平衡：以中華人民共和國軍事委員會和中共中央軍事委員會為例

在黨國體制中理解權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系，需要注重中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期形成的經(jīng)驗。甚至可以說，黨國體制的起源首先就在于黨創(chuàng)立了軍隊，在“黨指揮槍”的原則下，黨直接擁有了國家才能擁有的對暴力的壟斷。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的“紅軍”從一開始就是“黨軍”，在抗日戰(zhàn)爭中雖然被國民黨政府改編為“國民革命軍”，但依然明確規(guī)定在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，而在解放戰(zhàn)爭中改為“解放軍”，就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下以解放全中國作為政治目的。

新中國成立后，中國人民解放軍承擔(dān)起保衛(wèi)國家的國防任務(wù)，但“黨指揮槍”的政治原則沒有變，這就需要在憲法中理順黨和國家在軍隊指揮權(quán)問題上的關(guān)系。在1954年憲法的設(shè)計中，規(guī)定“國家主席”統(tǒng)帥全國武裝力量，擁有對國家軍隊的指揮權(quán)。在毛澤東擔(dān)任國家主席的時候，由于他同時擔(dān)任中央軍委主席，軍隊指揮權(quán)實現(xiàn)了“黨國合一”。但在后來劉少奇擔(dān)任國家主席時，毛澤東依然擔(dān)任中央軍委主席，這就在軍隊指揮權(quán)的問題上造成了黨和國家的分離和緊張。依照黨章毛澤東擁有軍隊指揮權(quán)，而依照憲法劉少奇擁有軍隊指揮權(quán)。這種內(nèi)在的緊張再加上毛澤東和劉少奇在政治路線上的分歧，就為后來毛澤東廢除國家主席制度埋下了伏筆。在1982年憲法中，鄧小平吸取了1954年憲法的教訓(xùn)，改革了國家主席制度，專門設(shè)立了中華人民共和國軍事委員會，并與中共中央軍事委員會采取“一套人馬，兩塊牌子”的架構(gòu)，由鄧小平同時擔(dān)任兩個軍事委員會的主席，從而保證在軍隊指揮權(quán)的問題上實現(xiàn)黨國高度整合。

鑒于違憲審查制度要在憲法層面上處理黨章和憲法的關(guān)系，從而規(guī)范黨和國家的關(guān)系，因此，違憲審查機構(gòu)也應(yīng)采取這種模式，在黨和國家兩面分別成立相應(yīng)機構(gòu)，采用“一套人馬，兩塊牌子”的做法，對涉及黨章與憲法的關(guān)系問題，涉及多元法律規(guī)范與黨章和憲法相抵觸的重大違憲問題進行統(tǒng)一審查和處理。若審查涉及到法律違憲問題，可以用國家違憲審查機構(gòu)的名義，如果審查黨規(guī)違反黨章的問題，就用黨內(nèi)違憲審查機構(gòu)的名義，如果要處理黨章和國法的關(guān)系，就用這兩個機構(gòu)聯(lián)合行使職權(quán)的名義。但無論如何，在黨國互動體制中，兩個名義上的機構(gòu)必須在一個實際機構(gòu)的運作中才能真正協(xié)調(diào)黨規(guī)和國法、黨和國家的關(guān)系。

（三）職能平衡：以法國憲法委員會和伊朗憲法監(jiān)護委員會為例

在黨國體制中理解權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系，也需借重外國法治的有益經(jīng)驗。由于全球法治受到美國影響，違憲審查制度也往往采取法院訴訟的司法模式，強調(diào)按照法律邏輯來解釋憲法問題。美國模式主要強調(diào)憲法對公民權(quán)利的保護，強調(diào)違憲審查僅僅解決法律問題，或者與司法個案訴訟聯(lián)系在一起的政治問題，而不會直接處理政治問題。不同于美國的司法模式，法國的憲法委員會則兼顧政治和法律，一方面在委員會構(gòu)成上不強調(diào)有法律專業(yè)背景，另一方面除了依照憲法對立法和行政規(guī)章行使違憲審查權(quán)，也被賦予了許多政治職能，包括監(jiān)督選舉，確保選舉的公正，解決選舉中的紛爭，甚至可以裁定選舉結(jié)果無效等等。正因為如此，在西方國家的違憲審查模式中，法國憲法委員會始終獨樹一幟。

此外，中國在建構(gòu)違憲審查制度時，也應(yīng)關(guān)注第三世界國家中根據(jù)本國國情出發(fā)對違憲審查制度的獨特探索。例如，伊朗憲法受到政教合一模式的影響，在處理伊斯蘭宗教領(lǐng)袖所代表的權(quán)威與民選世俗政府所代表的權(quán)力之間的關(guān)系做出了有益探索。伊朗憲法按照憲法世俗政府的模式來規(guī)定民主選舉議會、總統(tǒng)、總理及政府，但同時又設(shè)立了“領(lǐng)袖或領(lǐng)袖委員會”來確保宗教權(quán)威在憲法中的權(quán)威地位，比如領(lǐng)袖或領(lǐng)袖委員會通過直接任命最高法院院長和統(tǒng)率武裝力量，從而掌握著軍權(quán)和司法權(quán)，而把立法、行政職權(quán)交給了民選的世俗政府。而在處理宗教權(quán)威和民選政府的關(guān)系上，伊朗憲法設(shè)立了一個違憲審查機構(gòu)：“憲法監(jiān)護委員會”。這一委員會由宗教領(lǐng)袖或領(lǐng)袖委員會任命6名毛拉和由議會任命來自司法委員會推薦的6名伊斯蘭法學(xué)家構(gòu)成。憲法監(jiān)護委員會一方面發(fā)揮法律職能，不僅有權(quán)解釋憲法，而且審查議會所有的決議案是否違背伊斯蘭教義和違憲，另一方面則發(fā)揮政治職能，尤其是監(jiān)督總統(tǒng)選舉、國民議會選舉和公民投票等，特別是只有經(jīng)過憲法監(jiān)護委員會的審查之后，才能成為總統(tǒng)的正式候選人。

建立中國特色的違憲審查制度，不僅為了保護公民權(quán)利，更重要的是保持黨國互動體制的良性運轉(zhuǎn)。因此，違憲審查機構(gòu)要按照司法程序承擔(dān)起審查國家法規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)范以及社會規(guī)范是否違背了黨章和憲法的違憲審查職能；用法治的思維來保證黨內(nèi)最高權(quán)力能依照黨章、憲法以及已經(jīng)形成的憲法慣例順利地實現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移；按照黨章和憲法的規(guī)定來裁決可能出現(xiàn)的政治分歧，以重申黨章中規(guī)定的黨的路線、方針和政策以及黨的組織紀律等黨內(nèi)規(guī)范的嚴肅性和崇高性。在這個意義上，法國憲法委員會和伊朗憲法監(jiān)護委員會的模式便可以作為我們的重要借鑒。

總而言之，從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代化的過程中，一代又一代的中國人不斷學(xué)習(xí)西方現(xiàn)代的治理理念、治理體制和治理技術(shù)，并始終從中國實際出發(fā)，將西方的理論與本土經(jīng)驗相結(jié)合，探索符合中國實際、符合時代要求的國家憲政體制。如果說現(xiàn)代的憲政體制發(fā)展出兩種黨國憲政體制，即資本主義模式的黨國分離體制和蘇聯(lián)社會主義模式的黨國整合體制，那么中國在學(xué)習(xí)這兩種模式的過程中，探索出不同于這兩種憲政體制的第三條道路，即黨國互動體制。而在這第三條道路中，最重要的就是建構(gòu)類似于憲章委員會這樣的專職違憲審查機構(gòu)，運用現(xiàn)代法治理念、法治思維和法治技術(shù)來理順黨和國家的關(guān)系、權(quán)威和權(quán)力的關(guān)系，從而使得中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型。

本文原刊于《文化縱橫》2016年2月號，圖片來自網(wǎng)絡(luò)。