再接下來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是，宅基地建設(shè)用地指標(biāo)的交易，由誰(shuí)來(lái)交易？農(nóng)民應(yīng)該成為交易主體，自主進(jìn)行交易。如果愿意賣給當(dāng)?shù)卣?，就賣給當(dāng)?shù)卣?。如果不愿意賣給當(dāng)?shù)卣?，怎么辦？我認(rèn)為今天應(yīng)該試點(diǎn)的政策是，如果人口已經(jīng)流動(dòng)到其他地方，比如我是一位四川農(nóng)民到了浙江，那么可不可以在前面的三大基礎(chǔ)上，把老家的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)，帶到現(xiàn)在就業(yè)和居住的地方使用；因?yàn)槲乙呀?jīng)城市化，就可以把這個(gè)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給我流入的這個(gè)地方政府，還是說(shuō)我必須要把這個(gè)建設(shè)用地指標(biāo)先流轉(zhuǎn)給我老家的地方政府，然后再由我老家地方政府去做跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，這就多了一個(gè)中間環(huán)節(jié)。我覺(jué)得這些問(wèn)題都要在制度上好好設(shè)計(jì)，否則就會(huì)出現(xiàn)像今天所看到這種情況，就是地方政府不管民眾是不是自愿，不管是不是有償、到位，也不管民眾在城市里面有沒(méi)有就業(yè)，就把指標(biāo)拿過(guò)來(lái)使用，這不是我們?cè)谔嵴呓ㄗh時(shí)所預(yù)設(shè)的建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)的主張，這一點(diǎn)必須要明確。

在目前既有做法中，地方政府顯然沒(méi)有充分考慮有就業(yè)有保障、自愿、有償這三個(gè)基礎(chǔ)條件。所以接下來(lái)要考慮的問(wèn)題是，從國(guó)家層面來(lái)講，建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)可以交易，但到目前為止對(duì)宅基地及其所對(duì)應(yīng)的指標(biāo)是沒(méi)有明確說(shuō)法的。我個(gè)人認(rèn)為，對(duì)于那些已經(jīng)進(jìn)城、且不想回到老家的這部分居民來(lái)講，他們的農(nóng)村閑置宅基地及其對(duì)應(yīng)建設(shè)用地的使用權(quán)如何處置，國(guó)家層面應(yīng)盡快在這個(gè)問(wèn)題上有一個(gè)明確說(shuō)法或者方案出臺(tái)來(lái)解決這個(gè)制度里面的空缺。

最近的爭(zhēng)議里面有一種說(shuō)法，我覺(jué)得需要澄清：很多人因?yàn)楫?dāng)下出現(xiàn)了這種情況，就認(rèn)為不能允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，或者對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)不能流轉(zhuǎn)，但這其實(shí)是相關(guān)的法律制度不夠完善才會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，我們應(yīng)該去修改法律制度來(lái)解決問(wèn)題，而不是讓這件事停下來(lái)，也不能因?yàn)榫植砍霈F(xiàn)問(wèn)題，就認(rèn)為全國(guó)都不能做這件事，諸如此類的思維方式是要不得的，否則我們整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒(méi)有進(jìn)步空間了。

對(duì)于那些已經(jīng)進(jìn)了城的農(nóng)民、想把宅基地轉(zhuǎn)讓的人來(lái)講，實(shí)際上也是制約了他們的發(fā)展機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民減少了一個(gè)可以增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，這些問(wèn)題都應(yīng)該起更多的重視。千萬(wàn)不可因噎廢食。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證 圖自今日象山

觀察者網(wǎng)：今年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布文件推進(jìn)完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，上述提到的建設(shè)用地指標(biāo)、宅基地流動(dòng)、農(nóng)村土地入市等與此緊密相關(guān)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)應(yīng)該是這一改革的重點(diǎn)之一，這一機(jī)制體制建設(shè)中，需要捋順哪幾層關(guān)系，核心問(wèn)題是什么？

陸銘：這其中需要捋順的核心關(guān)系，我想梳理以下幾條：

第一，城市和農(nóng)村的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，城市不斷增加GDP、就業(yè)機(jī)會(huì)，是為進(jìn)城農(nóng)民提供收入和就業(yè)的地方，但是城市發(fā)展的紅利，要能夠被進(jìn)城的農(nóng)民以及沒(méi)有進(jìn)城的農(nóng)民所共享，這是第一層關(guān)系。

第二層，是地方和地方之間的關(guān)系，中國(guó)是一個(gè)非常大的國(guó)家，有些地方的自然地理、文化、制度、人力資本、基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)條件比較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較快，但其他地方相對(duì)來(lái)說(shuō)條件比較差，這是非常正常的現(xiàn)象。所以，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的所謂“優(yōu)勢(shì)地區(qū)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比較快，吸納了大量從其他地方轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的人口，特別是農(nóng)民工群體，那么優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果如何讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)共享，特別是跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工應(yīng)能夠分享在人口流入地或者說(shuō)他們工作地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

第三層是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，我們所講的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一定是建立在自主選擇和法治保障的基礎(chǔ)上，結(jié)合今天所講的問(wèn)題，在城市化進(jìn)程中，一定會(huì)出現(xiàn)人口大量流動(dòng)起來(lái)，但原來(lái)的農(nóng)村土地制度改革跟不上的問(wèn)題。

相應(yīng)來(lái)看，所謂讓市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，是指人口流動(dòng)是在城市化進(jìn)程中，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)來(lái)驅(qū)動(dòng)的，所以政府更好地發(fā)揮自身的作用應(yīng)該體現(xiàn)在這些方面：第一要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，第二要確保行政權(quán)力應(yīng)放在法治的框架內(nèi)，第三要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中每一個(gè)主體的自主選擇，不能以行政力量來(lái)取代民眾的自主選擇。

第四層就是中央和地方的關(guān)系，就目前而言，我認(rèn)為地方政府有很多做法，已經(jīng)對(duì)國(guó)家層面的立法、政策出臺(tái)提出了緊迫性要求，比如跨地區(qū)人口流動(dòng)已經(jīng)出現(xiàn)，那么大量事實(shí)上空置的農(nóng)村宅基地到底該怎么辦？一直到今天都沒(méi)有一個(gè)很好的法律制度框架來(lái)說(shuō)清楚這件事。

既然國(guó)家層面沒(méi)有把這個(gè)問(wèn)題說(shuō)清楚，那么地方政府就有這個(gè)沖動(dòng)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展要有空間，要有建設(shè)用地指標(biāo)，就會(huì)動(dòng)各種各樣的腦筋，你現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村宅基地的權(quán)利歸屬、如何交易沒(méi)有相應(yīng)制度，就出現(xiàn)了所謂的亂象，所以我們應(yīng)該把這個(gè)問(wèn)題提到議事日程上來(lái)。其實(shí)，最核心的焦點(diǎn)問(wèn)題就是，那些已經(jīng)進(jìn)城、甚至跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的人群，他們?cè)诶霞业姆孔右呀?jīng)出現(xiàn)空置，甚至有一部分人覺(jué)得這輩子都不會(huì)回到老家，那么老家的宅基地怎么辦？

不過(guò)，現(xiàn)在輿論場(chǎng)里面也有一種說(shuō)法是，老宅就要保留，要讓農(nóng)民回得去。我的看法是，如果他們自己選擇，認(rèn)為老家宅基地不想賣，那么得尊重他們的權(quán)利，不能把農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、落戶、享受公共服務(wù)和轉(zhuǎn)讓老家宅基地做捆綁。同時(shí)，在制度上，應(yīng)該允許進(jìn)城農(nóng)民工在自愿并有償?shù)幕A(chǔ)上放棄宅基地，這樣的話，他在老家的宅基地和對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)的使用權(quán)，實(shí)際上可以成為一筆財(cái)產(chǎn)性的收入。我再次強(qiáng)調(diào)，這是自愿為基礎(chǔ)的，給他們多一個(gè)選擇，也使得農(nóng)民在城市里能夠待下來(lái)，能夠獲得一些相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源，能夠更順暢的市民化。