【采訪、整理/朱敏潔】

觀察者網(wǎng)：陸老師您好，這段時(shí)期關(guān)于山東“合村并居”的爭(zhēng)議很大，27日山東省政府公開(kāi)回應(yīng)“群眾意見(jiàn)大的項(xiàng)目先暫?！保闶且粋€(gè)階段性的結(jié)果。您作為城市學(xué)專家學(xué)者，如何看待“合村并居”事件的整個(gè)發(fā)酵過(guò)程？

陸銘：合村并居其實(shí)是整個(gè)國(guó)家在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一件非常復(fù)雜的事情。這次事件反映出來(lái)的問(wèn)題是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展面臨復(fù)雜狀況時(shí)，我們的行政系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，其中的主要問(wèn)題就是自上而下一刀切的做法；再加上，基層執(zhí)政中，往往缺乏對(duì)權(quán)力的約束，導(dǎo)致原本應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的情況的政策到了基層，也一定會(huì)出現(xiàn)各種各樣的走樣。反過(guò)來(lái)，又因?yàn)橐坏肚?，事后可能也很難有正常且有效的渠道來(lái)反映基層的聲音，最終造成各種各樣的預(yù)料之外的后果。

在此，我要特別強(qiáng)調(diào)差異化?，F(xiàn)在，農(nóng)村在城市化進(jìn)程中面臨的局面是有很大差異的，比如說(shuō)，有些靠近城市的農(nóng)村地區(qū)，其實(shí)民眾基本上就是城里人了，他們的工作、生活方式都和城里人一樣，那么把這些地方原來(lái)低矮的、破舊的房子拆除，蓋新房讓老百姓搬遷進(jìn)去，應(yīng)該會(huì)受到絕大部分民眾歡迎的，甚至有些城郊地區(qū)的農(nóng)民等著拆遷。

還有一些情況是，隨著當(dāng)?shù)厝丝诘臏p少，有些農(nóng)村剩下的人非常少，那么出于公共服務(wù)集中的考慮，拆除過(guò)去的老房子，讓農(nóng)民相對(duì)集中居住，從而更有效地提供公共服務(wù)，這種方式是有道理的。

但最麻煩的是什么呢？有些地方，既不屬于城市化已經(jīng)覆蓋到的地方，當(dāng)?shù)剡€有很多農(nóng)民仍在務(wù)農(nóng)，同時(shí)人口又沒(méi)有少到前面所說(shuō)的那種情況，需要把他們的住所合并起來(lái)，如果在這種情況下硬要采取集中居住的政策，就會(huì)出現(xiàn)像現(xiàn)在老百姓所反應(yīng)的問(wèn)題，生活不便利，務(wù)農(nóng)更不便等等。

此外，根據(jù)媒體信息，在具體執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了一些非民眾所愿的情況，比如有強(qiáng)制性手段，甚至先拆再建等做法，這自然會(huì)引起社會(huì)不滿。

總的來(lái)講，我的評(píng)價(jià)是，本來(lái)按道理講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)給各地帶來(lái)各種復(fù)雜問(wèn)題，但是政策制定往往一刀切，又缺乏對(duì)行政權(quán)力的約束和事后反饋機(jī)制，再加上現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)宅基地所對(duì)應(yīng)的權(quán)利沒(méi)有明確的法律保障，民眾的聲音就顯得很微弱，無(wú)法很好保護(hù)自己。

山東“合村并居”現(xiàn)場(chǎng)

觀察者網(wǎng)：對(duì)于合村并居討論中，鄉(xiāng)村治理專家提了不少觀點(diǎn)，比如反對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”地推進(jìn)合村并居，認(rèn)為疫情之下應(yīng)更大程度保障鄉(xiāng)村穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定；再有學(xué)者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，縣域是基本發(fā)展單位，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，合村并居是必然需求，只是現(xiàn)在地方政府處理方式出了很大問(wèn)題等等。您對(duì)諸如此類的說(shuō)法有什么看法，尤其是放在“鄉(xiāng)村振興”的框架下？

陸銘：其實(shí)，這和前一個(gè)問(wèn)題是相關(guān)聯(lián)的。整個(gè)城市化進(jìn)程中會(huì)出現(xiàn)所謂“差異化”的鄉(xiāng)村振興，人口流入城市周邊的郊區(qū)，因?yàn)槌鞘幸獢U(kuò)張，這些地方最后的出路就是從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市化，相應(yīng)的，這些地方的人們也會(huì)逐漸改變他們的生產(chǎn)生活方式和居住形態(tài)，農(nóng)村的面貌或轉(zhuǎn)化為城市的面貌。另外一些情況就是，有些地方的人口不斷減少，最后只剩幾個(gè)人，但又不能不給他們提供公共服務(wù)，這時(shí)候集中居住能提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。

但是如果在執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了前面的一些問(wèn)題，大量村民居住在當(dāng)?shù)?，就業(yè)也并非城市化——還沒(méi)有在制造業(yè)有就業(yè)崗位，在城里有社會(huì)保障，——然后就把他們的房子硬性拆掉，不尊重民眾選擇，自然就會(huì)出問(wèn)題。

所以，行政體系能否有效回應(yīng)來(lái)自基層的需求，能否在運(yùn)轉(zhuǎn)中及時(shí)形成一個(gè)信息反饋的有效機(jī)制和事后糾錯(cuò)機(jī)制，是不是每次都要等到媒體報(bào)道、輿情泛濫，才會(huì)引起重視。我覺(jué)得，這是值得我們地方政府思考的問(wèn)題。

觀察者網(wǎng)：此次爭(zhēng)議中，不斷被提到的問(wèn)題包括，“建設(shè)用地指標(biāo)置換”“地方財(cái)政補(bǔ)漏”等。事實(shí)上，建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題已被寫進(jìn)官方政策文件，而地方財(cái)政困難也因疫情變得更加突出；您過(guò)去一直強(qiáng)調(diào)“人、地、錢”相掛鉤，呼吁推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)置換、轉(zhuǎn)移支付更合理化，以達(dá)成區(qū)域間平衡，但從初步實(shí)踐來(lái)看，您覺(jué)得是否符合預(yù)期目標(biāo)？

盡管這次爭(zhēng)議中，地方政府否認(rèn)與建設(shè)用地指標(biāo)買賣及地方財(cái)政問(wèn)題有關(guān)，但在建設(shè)用地指標(biāo)權(quán)下放過(guò)程中，內(nèi)部的權(quán)利與制約是如何制定的？這套跨地區(qū)的聯(lián)動(dòng)、平衡機(jī)制的運(yùn)作中，有哪些環(huán)節(jié)或制度性問(wèn)題亟需完善？

陸銘：建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)配置，主要有兩種情況：一種情況是在省內(nèi)，一種情況是在省和省之間。先說(shuō)省和省之間的跨地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)配置，其實(shí)很多年前曾經(jīng)實(shí)行過(guò)，后來(lái)國(guó)家禁止了，就沒(méi)有再繼續(xù)做下去。現(xiàn)在國(guó)家允許實(shí)行，但實(shí)踐中并沒(méi)有大規(guī)模開(kāi)展。

至于省內(nèi)的，其實(shí)是在做的。當(dāng)然，現(xiàn)在也很難拿出一個(gè)具體數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明省內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)置換做到什么程度了，我也沒(méi)有看到過(guò)類似數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，只是從各種各樣的信息渠道看起來(lái)，省內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)配置是在開(kāi)展的。

那么，這里又有一個(gè)問(wèn)題了。建設(shè)用地指標(biāo)分為三種：第一種是新增的，就是國(guó)家給了，還沒(méi)有用，第二種是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，比如原來(lái)在農(nóng)村有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施之類的，因?yàn)槿丝跍p少，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)掉了，廠房閑置，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施（像道路等）也沒(méi)人用，那么這個(gè)曾被占用但現(xiàn)在已閑置的建設(shè)用地所對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，可以拿來(lái)流轉(zhuǎn)，閑置的廠房和基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)拆除，復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地。

這兩種建設(shè)指標(biāo)，前一種掌握在省和市層面，后一種掌握在村集體，這兩種流轉(zhuǎn)基本不涉及今天所爭(zhēng)論的“合村并居”問(wèn)題。

情況比較復(fù)雜的就是這次“合村并居”里面涉及到的問(wèn)題，實(shí)際上就是宅基地所對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。事實(shí)上，關(guān)于宅基地建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，國(guó)家還沒(méi)有明確的相關(guān)政策或法律法規(guī)。但是現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了，比如個(gè)別地方政府把農(nóng)村原來(lái)的村子，大家住平房的，現(xiàn)在把村民騰挪出去住樓房，這樣一來(lái)占用的土地面積相對(duì)變少，可以騰出一些指標(biāo)。

但對(duì)此我要強(qiáng)調(diào)的，第一，這個(gè)地方是不是已經(jīng)出現(xiàn)城市化覆蓋；第二，這個(gè)地方是不是人口已經(jīng)所剩無(wú)幾，讓他們單獨(dú)居住會(huì)出問(wèn)題。如果不是的話，那么宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)必須建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上：一，農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城，有就業(yè)，有社會(huì)保障；二，農(nóng)民自愿；三，有償。這里，我必須加重語(yǔ)氣再?gòu)?qiáng)調(diào)一遍：有就業(yè)、自愿、有償，在這三個(gè)基礎(chǔ)之下，農(nóng)民可以自主地選擇把老家的宅基地復(fù)耕作為耕地，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)拿來(lái)交易。