第二個判斷是，農(nóng)民進城了，因為中國是發(fā)展中國家的特點，進城農(nóng)民可能無法在城市體面安居，農(nóng)民傾向保留返鄉(xiāng)的權利，具體就是雖然進城卻并不同步退出宅基地。這并非土地資源的浪費，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會保險，是農(nóng)民的基本保障，也是中國現(xiàn)代化進程中必需的保險。正是進城農(nóng)民沒有同步

退出農(nóng)村宅基地，農(nóng)村保留了一定的宅基地冗余，而保留了農(nóng)民進城失敗的退路，防止了中國城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟，極大地提高了中國應對經(jīng)濟周期、金融周期的能力。農(nóng)民進城之后，相對閑置的宅基地并非絕對浪費，而是有用的冗余，是農(nóng)民的保險，也是中國社會的保險。一旦中國實現(xiàn)了高度現(xiàn)代化以及完成了城市化，進城農(nóng)民已在城市體面安居，不再需要農(nóng)村這條退路，他們保留的作為進城失敗退路的農(nóng)村宅基地保險就不再需要，農(nóng)村宅基地的資源冗余就無必要，農(nóng)民宅基地就可以復墾出來種糧食了。

從保留農(nóng)村宅基地必要資源冗余的角度，來看當前農(nóng)村宅基地制度改革、認識農(nóng)村宅基地實踐，以及理解農(nóng)村宅基地這一土地資源，就會有完全不同于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地改革的政策主張。

二、當前關于農(nóng)村宅基地制度改革中的激進主張

土地作為一種不可再生資源，十分寶貴。尤其是中國人多地少，耕地面積有限，保護耕地就具有極為重要的意義。中國當前一個廣泛的共識是一定要守住“18億畝耕地紅線”，不然就可能出現(xiàn)糧食安全問題。

中央一再強調，一定要嚴守18億畝耕地紅線（圖片來自視頻截圖）

在耕地有限的情況下，中國快速城市化，經(jīng)濟發(fā)展和城市建設必然要占用土地，尤其是要占用耕地。為了保證18億畝耕地紅線不被突破，國家要求實行土地占補平衡，即城市建設占用了耕地，必須通過復墾形成同等數(shù)量和同等質量的耕地來補充。

在可供開墾土地資源有限的情況下，農(nóng)民進城以后，要在城市占用建設用地，他們的農(nóng)村宅基地閑置下來了。如果將農(nóng)民閑置宅基地復墾為耕地，一般來講，農(nóng)民在農(nóng)村占用宅基地面積比較大，土地節(jié)約集約利用程度遠沒有城市建設用地高，農(nóng)民進城退出宅基地，進城占用建設用地，兩者相抵，由農(nóng)民退出宅基地復墾而來的耕地要多于城市新增建設用地，中國城市化進程就不會出現(xiàn)耕地的減少，18億畝耕地紅線就守住了。

基于以上設想，當前政府部門提出城市化進程中的“人地掛鉤”政策，即在農(nóng)民進城時退出農(nóng)村宅基地，增加城市建設用地，地隨人走，節(jié)約集約用地。其主要制度工具是“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策”。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是將農(nóng)村建設用地的減少與城市建設用地的增加相掛鉤，農(nóng)村建設用地主要是指農(nóng)民的宅基地，具體實踐中就是讓進城農(nóng)民騰退出宅基地，再將宅基地復墾出耕地，形成農(nóng)村建設用地減少的指標，掛鉤變成城市增加建設用地指標。地方政策實踐中，重慶的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增減掛鉤的典型。

問題是，要讓農(nóng)民退出宅基地，就必須向農(nóng)民支付退讓費，讓農(nóng)民愿意退出宅基地。按重慶實踐的經(jīng)驗，以每畝大約15萬元的退讓費讓農(nóng)民退出宅基地，農(nóng)民有很高的積極性。農(nóng)民退出宅基地，拿到補償款，就不能再作為集體經(jīng)濟組織成員申請宅基地了。也就是說，凡是參加了“地票”項目的進城農(nóng)民就不可以再返回農(nóng)村了，他們的進城是不可逆的。

為保護耕地而推出的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在實踐中產(chǎn)生出兩個有所差異的方向：一是地方政府試圖借用增減掛鉤政策來增加城市建設用地指標；二是出現(xiàn)了宅基地是財產(chǎn)，讓農(nóng)民退出宅基地就可以讓農(nóng)民致富的普遍認識，[5]這種認識甚至被運用到增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及精準扶貧上來[6]，從而極大地影響到當前正在進行的農(nóng)村土地制度改革實踐。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的前提是，地方政府進行城市建設需要新增建設用地指標，而國家每年下達的新增建設用地指標不能滿足地方建設所需，由此造成城市建設用地指標的稀缺。正是城市建設用地指標稀缺使建設用地指標產(chǎn)生了價值，增減掛鉤政策將減少農(nóng)村建設用地與增加城市建設用地指標相掛鉤，則減少農(nóng)村建設用地就可以產(chǎn)生出新增城市建設用地指標的價值，比如15萬元/畝。地方政府如果能用低于15萬元/畝的代價減少農(nóng)村建設用地，讓農(nóng)民退出宅基地復墾為耕地，地方政府就有動力推動農(nóng)民退出宅基地。而且，地方政府傾向于以盡可能低的成本推動農(nóng)民退出宅基地，以獲得新增城市建設用地，由此在很多地區(qū)尤其是華北農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“農(nóng)民被上樓”，以減少農(nóng)村建設用地、增加城市建設用地指標。

換句話說，國家為了保護耕地，通過刻意減少城市建設用地指標來保持地方城市建設用地指標的稀缺，迫使地方政府節(jié)約集約用地。同時又通過增減掛鉤政策，為地方政府減少農(nóng)村建設用地來增加城市建設用地的做法開了口子：地方政府為了獲得稀缺的城市建設用地指標，想方設法讓農(nóng)民退出宅基地。在這個意義上，地方政府是在強人所難。這種行為產(chǎn)生了很多惡果，其中最具代表性的正是華北地區(qū)普遍出現(xiàn)的“農(nóng)民被上樓”。