2017年5月23日，國(guó)土資源部發(fā)布關(guān)于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）公開征求意見的公告，在公告附件二“關(guān)于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）的說明”（以下簡(jiǎn)稱《說明》）中，國(guó)土資源部就修改《土地管理法》的必要性、工作過程、基本思路和主要內(nèi)容進(jìn)行了介紹。

為什么要修法，《說明》是這樣寫的：

“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村的改革發(fā)展，現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適宜、與進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求不相匹配的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地用益物權(quán)尚未得到完整的落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下”。

然而，以上所說修法必要性，我們以為存在問題。我們認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》并不存在以上所說的修法必要性，相反，我們以為，不僅“現(xiàn)行法確立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度是符合我國(guó)國(guó)情的，為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用”，而且現(xiàn)行法的絕大多數(shù)具體規(guī)定，尤其是涉及到“三塊地”（征地、集體建設(shè)用地、宅基地）的具體規(guī)定也具有現(xiàn)行合理性，是未來二十年中國(guó)推進(jìn)城市化的最重要法律基礎(chǔ)，因此沒有必要大修大改。

《土地管理法》的修改，應(yīng)當(dāng)立足于細(xì)節(jié)完善，即僅對(duì)少量不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐的規(guī)定進(jìn)行修改即可?；蛘邤R置《土地管理法》的修改，而通過國(guó)務(wù)院條例來應(yīng)對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的少數(shù)新情況。

國(guó)土資源部修法說明認(rèn)為必須修法的五條理由都顯得牽強(qiáng)，不足以成為修改《土地管理法》的依據(jù)。以下簡(jiǎn)單討論。

資料圖來源：視覺中國(guó)

“土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出”。國(guó)土資源部土地管理司司長(zhǎng)鄭凌志在2017年8月17日在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心主辦的“經(jīng)濟(jì)每日談”就《土地管理法（修正案）》征求意見稿進(jìn)行修法說明時(shí)說：“征地引發(fā)的問題，我認(rèn)為核心是利益，根子在制度，出路在改革”。這樣就將征地引發(fā)的社會(huì)矛盾指向了征地制度?；诖硕辛恕翱s小征地范圍”、“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”等一系列修法安排。因此首先要討論征地制度與社會(huì)矛盾的關(guān)系。

就當(dāng)前全國(guó)普遍情況來看，農(nóng)民盼征地是常識(shí)，因?yàn)榧词拱凑宅F(xiàn)行法律，農(nóng)民征地所獲補(bǔ)償也高于農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲利益。為什么農(nóng)民盼征地卻又普遍產(chǎn)生了征地沖突？這是因?yàn)橥恋卣魇找院?，農(nóng)地非農(nóng)使用會(huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，如何分配增值收益，包括農(nóng)民在內(nèi)的各方利益主體都會(huì)參與爭(zhēng)奪，以獲取最大利益。征地沖突與征地制度無關(guān)而與利益博弈有關(guān)。

當(dāng)前中國(guó)正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)地非農(nóng)使用，產(chǎn)生了巨大土地增值收益，這個(gè)過程中必然會(huì)有各方利益主體爭(zhēng)奪利益的博弈。這是一個(gè)階段性的現(xiàn)象。過去20年是中國(guó)歷史城市化最為快速的階段，現(xiàn)行征地制度為中國(guó)快速城市化提供了最為重要的制度基礎(chǔ)，立下巨大功勛。未來20年將繼續(xù)是中國(guó)高速城市化的時(shí)期，城市化要有農(nóng)地非農(nóng)使用，也就必然會(huì)有非農(nóng)使用土地增值收益分配的博弈。再過20年，中國(guó)城市化結(jié)束，農(nóng)民盼征地也就沒有盼頭了，因?yàn)檎鞯囟l(fā)的利益博弈也就不存在了。

與其說現(xiàn)行征地制度引發(fā)社會(huì)矛盾是嚴(yán)重問題，不如說，在史無前例的高速城市化進(jìn)程中，在舉世無雙的大規(guī)模農(nóng)地用于城市建設(shè)以及因此產(chǎn)生的巨大利益分配博弈中，征地矛盾一直維持在相對(duì)穩(wěn)定的水平，且沒有形成矛盾積累，這表明征地沖突是可控的。征地沖突的可控性說明了征地制度本身的合理性。

我們也許應(yīng)當(dāng)問的是：支撐了中國(guó)快速城市化的征地制度，為什么在征收了大量土地和巨大土地增值收益博弈中，仍然將征地引發(fā)的問題保持在相當(dāng)?shù)偷牧叶群屯耆煽氐乃剑?/strong>其中原因有二，第一，征地給了農(nóng)民足夠補(bǔ)償，農(nóng)民盼征地；第二，中國(guó)土地公有制度。