編者按：

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，明確提出要健全為基層減負(fù)長效機(jī)制，并要求各地區(qū)各部門嚴(yán)格執(zhí)行《若干規(guī)定》，確保《若干規(guī)定》落到實(shí)處。

實(shí)際上，5年前，即2019年，中共中央辦公廳就已印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，還將當(dāng)年確定為“基層減負(fù)年”。

彼時，觀察者網(wǎng)圍繞相關(guān)問題，聯(lián)系了中國社科院政治學(xué)研究所研究員房寧；房寧在對談中，從公共管理學(xué)的角度剖析了形式主義久久難解的根源，當(dāng)下讀來，分析仍未過時?，F(xiàn)將舊文整理重刊，供各位讀者參考。

【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 房寧】

形式主義什么時候都是存在的，但如果發(fā)展到比較嚴(yán)重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理及理念上的問題了。

我們也做了一些有關(guān)這方面問題的調(diào)研，的確，現(xiàn)實(shí)中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢。

從公共管理學(xué)的角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關(guān)。

所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“最優(yōu)化”。

然而，實(shí)行頂格管理，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先，需要最優(yōu)條件；其次，要付出最高代價(jià)與成本。而在實(shí)際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都難以實(shí)現(xiàn)。如果強(qiáng)行這么要求，就會造成包括形式主義在內(nèi)的很多問題。

頂格管理，一是會推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應(yīng)性，以致各種工作就難以真正落實(shí)。明明做不到，又強(qiáng)制要求，于是現(xiàn)實(shí)中就只好應(yīng)付，形式主義就這樣出來了?；蛘甙聪旅娓刹康恼f法，形式主義是官僚主義逼出來的。你現(xiàn)在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見。

頂格管理導(dǎo)致形式主義

先說“最全事項(xiàng)”。

做任何事情永遠(yuǎn)是要有重點(diǎn)的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現(xiàn)在事情的確太多了，一來就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。

說到國家與社會治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個想法，到下面就是一大片事情?，F(xiàn)在基層以及管理界面上的工作任務(wù)實(shí)在是太多了，這也要管，那也要做，結(jié)果事情往往是越做越多。因?yàn)樯鐣m應(yīng)性反應(yīng)，一個問題的解決往往會引發(fā)新的更多的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會成為新的鉆空子機(jī)會。就像廣東人說的，“多只香爐多只鬼”。

其次，“最高標(biāo)準(zhǔn)”。

標(biāo)準(zhǔn)高，意味著投入的成本要多，最高標(biāo)準(zhǔn)就要有最大投入。但現(xiàn)在哪來的最大投入呢？！至少在基層現(xiàn)在普遍缺乏資源，缺少經(jīng)費(fèi)。

舉個例子。上頭說要搞鄉(xiāng)村振興，市要修一條路，得花1000萬，但只給鎮(zhèn)里300萬，另外700萬靠“自籌”。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府哪里去自籌那700萬？

為什么現(xiàn)在地方債務(wù)問題突出？提那么高的要求，定那么高的指標(biāo)，但又沒給夠錢，結(jié)果根本就做不到嘛！沒辦法，基層政府只能主要靠賣地和借債這兩招籌措經(jīng)費(fèi)。

第三，“最嚴(yán)要求”。

現(xiàn)在上邊布置的任務(wù)非常具體，包括路線圖、時間表、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，有的干脆就是下發(fā)一個大表格，要求不折不扣地執(zhí)行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲學(xué)上講“一般”和“特殊”，上級下達(dá)的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對應(yīng)，但現(xiàn)在上頭下達(dá)任務(wù)時配張表，說必須得嚴(yán)絲合縫、一一對應(yīng)，這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！

現(xiàn)在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實(shí)際上不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執(zhí)行的。具體做工作，要留有一定的余地，要給一定的靈活性，要給執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)，否則任何政策都無法真正得到執(zhí)行和落實(shí)，還會助長形式主義。

最后，就是“最快速度”問題。

我們國家很大，層級很多，一項(xiàng)工作布置下來，中間要有時間成本。任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時間成本，必須把時間留出來。

現(xiàn)在底下搞很多形式主義，是因?yàn)樗麄兏具B干的時間都沒有。星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，沒時間去真正地開展工作。一天不吃不睡也就24小時，上頭不斷來檢查、督辦，要報(bào)告進(jìn)度、做階段性總結(jié)匯報(bào)，上面來人還要接待，結(jié)果工作時間變少了，有的只能應(yīng)付檢查，坐屋里填表。

這種情況多了以后，底下也會糊弄上頭。我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)所謂“擊鼓傳花”現(xiàn)象，大家不斷地把上面的東西傳下去、把下面的東西傳上來，其實(shí)大家并不都那么認(rèn)真，因?yàn)楹苊黠@，這么多事情、頭緒，上報(bào)那么多表格或報(bào)告，最后究竟有沒有人認(rèn)真去看還是個問題呢！

如何切實(shí)整治形式主義？

布置工作，關(guān)鍵是看有沒有解決實(shí)際問題。說要減少多少比例的會議、文件，這是主觀意愿，缺乏根據(jù)——過去加了那么多的工作，根據(jù)何在？現(xiàn)在減，根據(jù)又何在？難道以前這些會是各個層級有意制造的？不是的，那是因?yàn)轫敻窆芾淼谋厝灰蟆Ｈ绻€是頂格管理，如果還是什么都要管，即使一件事情開一個會，但事多，會議和文件還是減不下來。

我認(rèn)為，還是得針對形式主義產(chǎn)生的原因來治理，還得改變管理的理念和操作模式。

第一，減少管理事項(xiàng)。不是管得越多越好，過了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動。

第二，降格以求。就像體育比賽，我們盡量去爭冠軍，但不能說不是第一名，就什么都不是。還是要從實(shí)際出發(fā)，盡力而為就是了。

第三，量入為出，一定要有成本觀念?，F(xiàn)在更大的問題不是開多少會，而是要給多少錢辦多少事。上頭可以提要求，但一定要配給相應(yīng)的資源，支付相應(yīng)的成本。底下辦事要人手、要花錢，上頭提供足夠的人員和經(jīng)費(fèi)，那再多的事也可以辦，再多的會也可以開。

第四，留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給底下一定的自由裁量空間。實(shí)際上，基層干部很反感那些一筆一劃的規(guī)定，認(rèn)為是對他們的不信任，進(jìn)而產(chǎn)生消極抵觸情緒。既然要讓基層辦事，就要有基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權(quán)，讓下面干部能夠結(jié)合實(shí)際，靈活有效地執(zhí)行政策。

最后，留出時間。做事情不僅要問對不對，更要看行不行得通；在事情不具備條件的時候就不能做，要先創(chuàng)造條件才能做。連時間都不留，到下面可不就荒唐了？！

管理要講究科學(xué)，而頂格管理是不科學(xué)的。一般來說，我們不能追求最優(yōu)方案，而是要選次用，降格管理實(shí)際上就是一種科學(xué)管理。

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