【采訪/觀察者網(wǎng) 李泠】

文山會(huì)海、任性問(wèn)責(zé)、一票否決、頻繁檢查、精準(zhǔn)填表……近年來(lái)，形式主義在基層不斷被吐槽，卻似仍有蔓延之勢(shì)。

近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”?！锻ㄖ分羞€就如何遏制形式主義歪風(fēng)，列出“嚴(yán)格控制層層發(fā)文、層層開(kāi)會(huì)”、嚴(yán)格控制督查檢查總量等具體指導(dǎo)。

基層苦形式主義久矣，這次的《通知》是否能根治頑疾？觀察者網(wǎng)就此采訪了曾做過(guò)相關(guān)調(diào)研的中國(guó)社科院政治學(xué)研究所所長(zhǎng)房寧。

解決形式主義，還得先改變“頂格管理”

觀察者網(wǎng)：《通知》里明確要求“少開(kāi)會(huì)、開(kāi)短會(huì)，開(kāi)管用的會(huì)。……不再層層開(kāi)會(huì)……”請(qǐng)問(wèn)以往為什么這么多會(huì)？吐槽會(huì)多的聲音一直未斷，為什么之前都難以改過(guò)來(lái)？

房寧：形式主義什么時(shí)候都是存在的，但如果發(fā)展到比較嚴(yán)重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理以及理念上的問(wèn)題了。

近一時(shí)期，我們也做了一些有關(guān)這方面問(wèn)題的調(diào)研。的確，現(xiàn)實(shí)中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢(shì)。所以，我想這就是中央發(fā)專(zhuān)門(mén)文件的原因。

當(dāng)前形式主義問(wèn)題的出現(xiàn)和發(fā)展有多方面原因，不能一一贅述。我是理論工作者，還是從專(zhuān)業(yè)角度談?wù)効捶ò?。從公共管理學(xué)的角度看，普遍存在的形式主義問(wèn)題與頂格管理模式及其理念有關(guān)。所謂頂格管理，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“最優(yōu)化”。

然而，實(shí)行頂格管理，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先，需要最優(yōu)條件；其次，要付出最高代價(jià)與成本。而在實(shí)際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都難以實(shí)現(xiàn)。如果強(qiáng)行這么要求，就會(huì)造成包括形式主義在內(nèi)的很多問(wèn)題。

頂格管理，一是會(huì)推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會(huì)降低政策的適應(yīng)性，以致各種工作就難以真正落實(shí)。明明做不到，又強(qiáng)制要求，于是現(xiàn)實(shí)中就只好應(yīng)付，形式主義就這樣出來(lái)了。或者按下面干部的說(shuō)法，形式主義是官僚主義逼出來(lái)的。你現(xiàn)在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見(jiàn)。

資料圖：東方IC

觀察者網(wǎng)：能否具體分析一下頂格管理是如何帶來(lái)形式主義？

房寧：先說(shuō)“最全事項(xiàng)”。

做任何事情永遠(yuǎn)是要有重點(diǎn)的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現(xiàn)在事情的確太多了，一來(lái)就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來(lái)都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。

說(shuō)到國(guó)家與社會(huì)治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個(gè)想法，到下面就是一大片事情?，F(xiàn)在基層以及管理界面上的工作任務(wù)實(shí)在是太多了，這也要管，那也要做，結(jié)果事情往往是越做越多。因?yàn)樯鐣?huì)適應(yīng)性反應(yīng)，一個(gè)問(wèn)題的解決往往會(huì)引發(fā)新的更多的問(wèn)題。比如，查堵漏洞的措施往往會(huì)成為新的鉆空子機(jī)會(huì)。就像廣東人說(shuō)的，“多只香爐多只鬼”。

其次， “最高標(biāo)準(zhǔn)”。

標(biāo)準(zhǔn)高，意味著投入的成本要多，最高標(biāo)準(zhǔn)就要有最大投入。但現(xiàn)在哪來(lái)的最大投入呢？！至少在基層現(xiàn)在普遍缺乏資源，缺少經(jīng)費(fèi)。

我剛到東南沿海某市調(diào)研，這市里有個(gè)工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)。2018年該鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)360億，上繳各項(xiàng)稅費(fèi)31億。但因?yàn)楝F(xiàn)在一些地方——特別是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份——實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，市撥給它這個(gè)鎮(zhèn)年度經(jīng)費(fèi)4000萬(wàn)?；鶎拥慕?jīng)費(fèi)開(kāi)銷(xiāo)主要分三塊，俗話說(shuō)就是：養(yǎng)人、辦公和做事。這鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員，包括公務(wù)員、老師等，每年就至少需要8000萬(wàn)，再加上辦公、做事，去年實(shí)際支出達(dá)1.1億。中間缺口7000萬(wàn)，這些都得自己去籌措。

還有個(gè)例子。上頭說(shuō)要搞鄉(xiāng)村振興，市要修一條路，得花1000萬(wàn)，但只給鎮(zhèn)里300萬(wàn)，另外700萬(wàn)靠“自籌”。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府哪里去自籌那700萬(wàn)？

為什么現(xiàn)在地方債務(wù)問(wèn)題突出？提那么高的要求，定那么高的指標(biāo)，但又沒(méi)給夠錢(qián)，結(jié)果根本就做不到嘛！沒(méi)辦法，基層政府就靠賣(mài)地和借債?，F(xiàn)在主要就靠這兩招兒籌措經(jīng)費(fèi)。

資料圖：視覺(jué)中國(guó)

第三，“最嚴(yán)要求”。

現(xiàn)在上邊布置的任務(wù)非常具體，包括路線圖、時(shí)間表、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，有的干脆就是下發(fā)一個(gè)大表格，要求不折不扣地執(zhí)行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲學(xué)上講“一般”和“特殊”，“白馬非馬”嘛！上級(jí)下達(dá)的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。馬列主義還得結(jié)合中國(guó)革命實(shí)際呢，底下情況千差萬(wàn)別，不可能和上面政策一一對(duì)應(yīng)，但現(xiàn)在上頭下達(dá)任務(wù)時(shí)配張表，說(shuō)必須得嚴(yán)絲合縫、一一對(duì)應(yīng)——這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！

現(xiàn)在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實(shí)際上不可能有任何一個(gè)工作是可以被“不折不扣”地執(zhí)行的，具體做工作一定要有自由裁量的空間。我愛(ài)用踢足球來(lái)比喻。足球賽要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規(guī)則來(lái)執(zhí)行，一碰就犯規(guī)，一跑就越位，那這球還踢不踢了？那就甭看球了，光聽(tīng)裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是說(shuō)，各種政策執(zhí)行時(shí)，要留有一定余地，要給一定靈活性，要給執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)。否則任何政策都無(wú)法真正得到執(zhí)行和落實(shí)，還會(huì)助長(zhǎng)形式主義。

當(dāng)然，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治黨，靈活性不能太大，但是不大不是沒(méi)有，如果是不折不扣的頂格管理，底下實(shí)際上就什么也執(zhí)行不了，或執(zhí)行不合理?，F(xiàn)在基層出現(xiàn)很多奇葩現(xiàn)象，都和這有關(guān)系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標(biāo)準(zhǔn)就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經(jīng)常寄錢(qián)回來(lái)，老兩口實(shí)際生活水平不困難。然而，由于后者難以統(tǒng)計(jì)，按標(biāo)準(zhǔn)就得給錢(qián)。而有的家里頭有欠債等負(fù)擔(dān)，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不符合規(guī)定了。

資料圖：視覺(jué)中國(guó)

最后，就是“最快速度”問(wèn)題。

我們國(guó)家很大，層級(jí)很多，一項(xiàng)工作布置下來(lái)，中間要有時(shí)間成本。拿我來(lái)說(shuō)，有一次我接到一個(gè)任務(wù)，要求那個(gè)月18號(hào)前完成，但我接到任務(wù)時(shí)候已經(jīng)是20號(hào)了。后來(lái)一查，這項(xiàng)政策半年前上級(jí)部門(mén)就制定了，但這傳達(dá)路上就走了半年?？墒侨蝿?wù)一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是膚皮潦草地應(yīng)付過(guò)去。

任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長(zhǎng)。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時(shí)間成本，必須把時(shí)間留出來(lái)?，F(xiàn)在底下搞很多形式主義是因?yàn)樗麄兏具B干的時(shí)間都沒(méi)有。星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，沒(méi)時(shí)間去真正地開(kāi)展工作。工作時(shí)間是有限的，一天不吃不睡也就24小時(shí)，上頭不斷來(lái)檢查、督辦，要報(bào)告進(jìn)度、做階段性總結(jié)匯報(bào)，上面來(lái)人還要接待，結(jié)果工作時(shí)間變的少了，有的只能應(yīng)付檢查，坐屋里填表。

這種情況多了以后，底下也會(huì)糊弄上頭。我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)所謂“擊鼓傳花”現(xiàn)象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來(lái)。其實(shí)大家并不都那么認(rèn)真，因?yàn)?，很明顯這么多的事情、這么多頭緒，上報(bào)的那么多表格或報(bào)告，最后究竟有沒(méi)有人認(rèn)真去看還是個(gè)問(wèn)題呢！

觀察者網(wǎng)：《通知》里還給了具體的指標(biāo)，“確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開(kāi)的會(huì)議減少30%－50%?！闭?qǐng)問(wèn)您認(rèn)為這要求可行嗎？

房寧：我覺(jué)得不大可行，布置工作關(guān)鍵是看有沒(méi)解決實(shí)際問(wèn)題。說(shuō)要減少30%-50%，這是主觀意愿，缺乏根據(jù)——過(guò)去加了那么多的工作，根據(jù)何在？現(xiàn)在減，根據(jù)又何在？難道以前這些會(huì)是各個(gè)層級(jí)有意制造的？不是的，那是因?yàn)轫敻窆芾淼谋厝灰蟆?

如果還是頂格管理，如果還是什么都要管，即使一件事情開(kāi)一個(gè)會(huì)，但事多，會(huì)議和文件還是減不下來(lái)。管理不是主觀地規(guī)定一個(gè)數(shù)字，是要真正解決問(wèn)題。我認(rèn)為，還是得針對(duì)形式主義產(chǎn)生的原因來(lái)治理，還得改變管理的理念和操作模式。

資料圖：視覺(jué)中國(guó)

觀察者網(wǎng)：那怎么改變？

房寧：第一，減少管理事項(xiàng)。不是管得越多越好，過(guò)了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動(dòng)。

第二， 降格以求。就像體育比賽，我們盡量去爭(zhēng)冠軍，但不能說(shuō)不是第一名，就什么都不是。還是要從實(shí)際出發(fā)，盡力而為就是了。

第三， 量入為出。一定要有成本觀念，現(xiàn)在更大的問(wèn)題不是開(kāi)多少會(huì)，而是要給多少錢(qián)辦多少事。上頭可以提要求，但一定要配給相應(yīng)的資源，支付相應(yīng)的成本。底下辦事要人手、要花錢(qián)，上頭提供足夠的人員和經(jīng)費(fèi)，那再多的事也可以辦，再多的會(huì)也可以開(kāi)。

第四， 留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給底下一定的自由裁量空間。實(shí)際上，基層干部很反感那些一筆一劃的規(guī)定，認(rèn)為是對(duì)他們的一種不信任，進(jìn)而產(chǎn)生消極抵觸情緒。應(yīng)該要信任基層，畢竟事情要由人家去辦，既然要讓他們辦事就要基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權(quán)，讓下面干部能夠結(jié)合實(shí)際，靈活有效地執(zhí)行政策。

最后，留出時(shí)間。像前年所謂的“環(huán)保大躍進(jìn)”。要煤改氣、煤改電，本來(lái)是好事，可是都到秋天了，西北風(fēng)都刮起來(lái)了，突然說(shuō)不能夠燒煤，要改燒天然氣或用電?？赡翘烊粴庠谀膬耗?？管道在哪兒呢？電在哪兒呢？做事情不僅要問(wèn)對(duì)不對(duì)，更要看行不行得通；在事情不具備條件的時(shí)候就不能做，要先創(chuàng)造條件才能做。連時(shí)間都不留，到下面可不就荒唐了？！

施工人員正在加班加點(diǎn)，加快“煤改氣”施工改造（資料圖/東方IC）

管理要講究科學(xué)，而頂格管理是不科學(xué)的。一般來(lái)說(shuō)，我們不能追求最優(yōu)方案，而是要選次用，降格管理實(shí)際上就是一種科學(xué)管理。

如何科學(xué)衡量基層工作

觀察者網(wǎng)：《通知》中也提到，“堅(jiān)決糾正機(jī)械式做法，不得隨意要求基層填表報(bào)數(shù)、層層報(bào)材料，不得簡(jiǎn)單將有沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)批示、開(kāi)會(huì)發(fā)文、臺(tái)賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，不得以微信工作群、政務(wù)APP上傳工作場(chǎng)景截圖或錄制視頻來(lái)代替對(duì)實(shí)際工作評(píng)價(jià)?！闭?qǐng)問(wèn)去掉這些以后，要如何更科學(xué)地衡量基層公務(wù)員或整個(gè)基層的工作成果？

房寧：如何考核，這一直是管理學(xué)上最復(fù)雜的一個(gè)問(wèn)題。說(shuō)說(shuō)現(xiàn)在的傾向性問(wèn)題吧。

第一個(gè)傾向性問(wèn)題是細(xì)碎化。這和我剛才說(shuō)的是一樣的，如果過(guò)于具體，反而無(wú)法操作了。因?yàn)楦鞯厍闆r不一樣，無(wú)法用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量和評(píng)判千差萬(wàn)別的對(duì)象。

第二個(gè)，就是考核中的“一票否決”。一票否決當(dāng)然有一定的合理性，因?yàn)樗梢酝怀鲆恍┲攸c(diǎn)，但現(xiàn)在的問(wèn)題是一票否決太多了。

我曾在西南地區(qū)的一個(gè)市做調(diào)查，統(tǒng)計(jì)過(guò)考核市里工作的一票否決，其中比較明確的事項(xiàng)就有近20項(xiàng)。拿我自己的單位說(shuō)吧，我統(tǒng)計(jì)過(guò)上面比較明確的一票否決就有11項(xiàng)。一票否決多了，下面無(wú)法做到；做不到了，作假的問(wèn)題就容易出現(xiàn)。

再有，一票否決的缺點(diǎn)是容易產(chǎn)生以偏概全問(wèn)題。工作再努力再好，出問(wèn)題也是難免的。我十項(xiàng)都做好了，一項(xiàng)由于種種主客觀原因沒(méi)做好，就一票否決了，結(jié)果整個(gè)工作不合格，其他工作做再好也沒(méi)用。這樣就會(huì)導(dǎo)致一種適應(yīng)性反應(yīng)——以后別的事我都不管了，就針對(duì)這可能產(chǎn)生一票否決的工作。這么一來(lái)，也造成了因考核導(dǎo)向形成的行政短期化行為和功利化行為。

所以，一票否決不能濫用，要防止一票否決過(guò)多的現(xiàn)象。

第三，現(xiàn)在主要的問(wèn)題還是考核過(guò)嚴(yán)了。佛說(shuō)世界，非真世界乃名世界也；西方哲學(xué)也講，“不能兩次踏入同一條河流”。一年的時(shí)間里很多情況都變了，年初定下的考核目標(biāo)到年底填表時(shí)往往早已經(jīng)對(duì)不上號(hào)了。考核要有一定的靈活性，不能過(guò)于刻板。比如年初立下軍令狀，但年底沒(méi)完成，如果能說(shuō)出合理的原因，上頭也認(rèn)可，就不應(yīng)該扣分了。

第四，還有個(gè)問(wèn)題是短期考核太密?，F(xiàn)在一般是年度考核，而缺乏中長(zhǎng)期考核。很多工作可能短期內(nèi)看不出來(lái)，但到年底要考核，所以資源有限的情況下，那些慢功夫、真功夫的就不做了。所謂“為官一任，造福一方”，功績(jī)就得立竿見(jiàn)影，“包子有肉要在褶上”。

考核期短的問(wèn)題，還與現(xiàn)在干部流動(dòng)過(guò)于頻密有密切關(guān)系，現(xiàn)在一個(gè)市委書(shū)記常常是干不滿一個(gè)任期，干上兩年就張羅著晉升了。一把手在一個(gè)位子上呆時(shí)間長(zhǎng)了，就擋了后面同志的道兒，不快點(diǎn)走影響下級(jí)積極性不說(shuō)，自己也尷尬也難受。

考核導(dǎo)向是指揮棒，如果注重中長(zhǎng)期，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，“功成不必在我”，那就可能慢工出細(xì)活；如果考核標(biāo)準(zhǔn)注重短期政績(jī)，那干部的行為一定也是急功近利。

總之，考核問(wèn)題非常復(fù)雜，這是政府管理中古今中外都難以解決的問(wèn)題。

政府和社會(huì)都要“正確對(duì)待被問(wèn)責(zé)的干部”

觀察者網(wǎng)：《通知》里也提到，“要正確對(duì)待被問(wèn)責(zé)的干部”。您怎么看待這一要求？

房寧：這是針對(duì)現(xiàn)在我們問(wèn)責(zé)制中很多問(wèn)題的。十年前我在黨校學(xué)習(xí)，我們小組負(fù)責(zé)一個(gè)調(diào)研項(xiàng)目是關(guān)于問(wèn)責(zé)制的。我是項(xiàng)目的執(zhí)筆人，那是我第一次比較系統(tǒng)地接觸問(wèn)責(zé)制問(wèn)題。大家都贊同問(wèn)責(zé)制，但實(shí)際上問(wèn)責(zé)是個(gè)非常復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的問(wèn)題。

首先，責(zé)任要明確，是誰(shuí)的責(zé)任就是誰(shuí)的責(zé)任，不能模糊；第二，責(zé)任一定是事先確定的，要先立下軍令狀。也就是說(shuō)，必須事先明確責(zé)任，而且這個(gè)責(zé)任要讓執(zhí)行人知道，這樣才能事后追究他的責(zé)任。這一點(diǎn)實(shí)際上很難做到，因?yàn)槌霈F(xiàn)的問(wèn)題是復(fù)雜的，而制定的規(guī)則是籠統(tǒng)的，這中間解釋的空間就很大。

現(xiàn)在，許多問(wèn)責(zé)執(zhí)行中實(shí)際上變成了“追責(zé)”，也就是出了事必須得有人負(fù)責(zé)。其實(shí)，如果責(zé)任體系不完善的話，出了事很多情況下是追不到個(gè)人責(zé)任的。但是現(xiàn)在許多情況下不管怎樣，一定要有人負(fù)責(zé)！必須要有人被揪出來(lái)平息民意。所以現(xiàn)在很多干部被問(wèn)責(zé)后不服。我們之前調(diào)研，一些干部說(shuō)心里很委屈，但出于黨性也就自認(rèn)倒霉擔(dān)責(zé)，但其實(shí)心里還是不服。

資料圖：東方IC

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，問(wèn)責(zé)制是當(dāng)中一個(gè)重要的組成部分。建立一個(gè)完善的問(wèn)責(zé)制不是那么簡(jiǎn)單的，不是一下子就能形成的，它需要大量實(shí)踐，反復(fù)試錯(cuò)。我很贊同文件上的觀點(diǎn)，我們國(guó)家在建立形成問(wèn)責(zé)制的過(guò)程中仍有很多不完善的地方，只要不是主觀故意，只是工作有失誤而被問(wèn)責(zé)的干部，還是要給他們戴罪立功的機(jī)會(huì)。

國(guó)家培養(yǎng)一個(gè)干部要付出巨大代價(jià)和成本，就和培養(yǎng)一個(gè)醫(yī)生一樣。一個(gè)醫(yī)生要治錯(cuò)多少病才能成為好醫(yī)生。所以對(duì)干部也要很珍惜。這些干部吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將來(lái)也才能更好地工作。

觀察者網(wǎng)：有一些被問(wèn)責(zé)的干部，異地升遷引來(lái)群眾的不滿。您剛提到民意，那這里的民意該如何平息？

房寧：一方面，要做說(shuō)明。首先問(wèn)責(zé)要謹(jǐn)慎，要適當(dāng)，不能還沒(méi)調(diào)查，第一時(shí)間先撤干部，這不合適。犯罪嫌疑人被抓到，還要有一個(gè)很長(zhǎng)的審判過(guò)程才能定罪；第一時(shí)間把干部免了，這不就是定罪了嗎？！把握好處理時(shí)機(jī)很重要。

另一方面，社會(huì)要適應(yīng)，不能干部一被撤職，就再無(wú)出頭之日，不然就沒(méi)人敢做事了。就跟開(kāi)汽車(chē)似的，出了事故，還得看事故是主觀故意還是失誤或有客觀原因，而不是直接吊銷(xiāo)駕照了。小時(shí)候，聽(tīng)我爺爺就說(shuō)過(guò)，越是有名的醫(yī)生看錯(cuò)、治錯(cuò)的病就越多，沒(méi)治好的病人就越多。干部和醫(yī)生、科學(xué)家是一樣的，都要通過(guò)不斷實(shí)踐、不斷犯錯(cuò)，不斷付出代價(jià)，獲得成長(zhǎng)進(jìn)步。對(duì)于犯錯(cuò)被問(wèn)責(zé)的干部，社會(huì)應(yīng)有一個(gè)理性的態(tài)度。

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