【文/樊鵬】

武漢新型冠狀病毒疫情的爆發(fā)，恰逢黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后的開局之年，因此疫情防控工作成為對我國國家治理體系和治理能力的一次集中考驗，成為檢測制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能的重大事件。

由于這次疫情影響范圍大，涉及全方位的工作，它事實上構(gòu)成了一次任務(wù)空前復(fù)雜艱巨的社會公共危機(jī)，亟需發(fā)揮國家治理體系的制度效能和制度威力應(yīng)對危機(jī)和挑戰(zhàn)。

疫情爆發(fā)以來，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面。但與此同時我們也應(yīng)看到，現(xiàn)有國家治理體系尤其是地方治理體系的運行中，一度出現(xiàn)了一系列突出的問題，疫情重點防控地區(qū)的情況尤其為甚。

立足現(xiàn)階段疫情防控的現(xiàn)實需要和更好推進(jìn)國家治理體系發(fā)展的長遠(yuǎn)需要，亟需從以下五個方面著眼，對疫情背后國家治理體系運行的經(jīng)驗得失加以綜合觀察、系統(tǒng)思考。

一、集中統(tǒng)籌同分布式?jīng)Q策管理的矛盾沖突

在中國這樣一個大國，任何具有廣泛影響的公共危機(jī)事件的爆發(fā)，都需要積極調(diào)動中央和地方“兩個積極性”，發(fā)揮“集中力量辦大事”和地區(qū)“守土有責(zé)因地制宜”的雙向制度優(yōu)勢。

在疫情控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央加強了對疫情防控的頂層部署，通過聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加強協(xié)調(diào)調(diào)度，及時解決了防控工作中遇到的一系列緊迫問題，尤其是2月7日之后在中央的統(tǒng)籌部署下，動員全國19個省份一對一支援武漢以外地市的重大舉措，體現(xiàn)了中國危機(jī)救援的歷史傳統(tǒng)和巨大制度優(yōu)勢。

但是從此次疫情的處置全過程尤其是病毒爆發(fā)初期的情況來看，在疫情防控的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)有國家治理體系中強化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)同疫情防控中必要的分布式管理和臨機(jī)決策的需求之間，仍然暴露了比較尖銳的沖突和矛盾，面對危機(jī)，權(quán)責(zé)配置失衡的問題一度凸顯。

例如前期信息紕漏方面因依法報備、層層授權(quán)等原因一度貽誤時機(jī)，疫情爆發(fā)后過度強調(diào)集中審批，多地出現(xiàn)捐贈物資囤積和各醫(yī)院物資匱乏同時并存的結(jié)構(gòu)性矛盾等，帶來一系列問題。

在一些關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮集中統(tǒng)籌的制度優(yōu)勢在任何危機(jī)管理中都是必要的，一個有效的“中央大腦”是形成危機(jī)應(yīng)對的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的前提，是克服各方面信息不對稱、調(diào)動全國四面八方、各系統(tǒng)各部門高效協(xié)同形成“全國一盤棋”的關(guān)鍵。

1月31日，武漢市江漢區(qū)西北湖附近高層建筑外墻打出“武漢加油”等字樣。 新華社記者 肖藝九 攝

但是這并不意味著所有的事情都需要集中確認(rèn)、反饋和執(zhí)行，在危機(jī)管理的某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，過度中心化的決策體制和過長的決策鏈條，往往會推高決策成本、貽誤救援時機(jī)，也更容易出現(xiàn)職責(zé)交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)。

2003“非典”疫情過后，我國公共衛(wèi)生健康信息平臺、疫情報告信息系統(tǒng)、醫(yī)院信息化、電子病歷、病案首頁庫等信息化建設(shè)有了長足發(fā)展，并已有大數(shù)據(jù)、云平臺、云計算、人工智能、區(qū)塊聯(lián)等新技術(shù)的支撐，但是這些復(fù)雜的系統(tǒng)在此次病毒爆發(fā)早期的疫情監(jiān)測、輿情引導(dǎo)和疾病防控等方面，作用發(fā)揮的顯然不夠突出，一個重要的原因是這些“軟系統(tǒng)”背后的“硬權(quán)力”作梗，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布的信息只得依法層層上報，應(yīng)當(dāng)共享的數(shù)據(jù)受制于一個個信息孤島的壁壘，極大增加了防疫過程中各方面的信息成本和信任成本。

疫情爆發(fā)后，在重點防控地區(qū)一度出現(xiàn)了物資供給的結(jié)構(gòu)性失衡、一些地區(qū)和部門應(yīng)對不力的問題，部分源自于由于某些環(huán)節(jié)層層審核的復(fù)雜流程、以及過度中心化的決策方式，阻礙了物資和救援的高效實現(xiàn)。

在應(yīng)對危機(jī)方面，高度中心化的決策往往要讓位于更高效率的分布式管理和臨機(jī)決策。回顧過去70年，中國政治體系的一個重要能力體現(xiàn)為能夠在“收”與“放”之間運用自如，該收的地方收，該放的地方放。

中央決策系統(tǒng)和它的地方權(quán)力代理人之間，需要在大多數(shù)時候能夠就共同面臨的任務(wù)和所要實現(xiàn)的目標(biāo)形成基本共識，而地方?jīng)Q策者則能夠在責(zé)權(quán)一致的前提下，就如何分頭開展行動形成符合總體利益的判斷并以低成本的方式實施，這是衡量治理體系能否良好運行的一個主要基準(zhǔn)，也是在國家治理體系還不夠成熟定型的條件下能夠能夠協(xié)同克服挑戰(zhàn)的關(guān)鍵因素。

為此，在危機(jī)管理的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，適度放權(quán)的同時還要增加層級間權(quán)責(zé)配置的科學(xué)性，優(yōu)化權(quán)力運行，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

以此次公共衛(wèi)生危機(jī)事件為例，圍繞病毒研究、信息發(fā)布、疫情應(yīng)對、抗疫物資供應(yīng)、后勤保障、社會物品供應(yīng)、社會穩(wěn)定、國家團(tuán)結(jié)、國際關(guān)系以及疫后發(fā)展等，哪些領(lǐng)域需要中央統(tǒng)籌，哪些領(lǐng)域?qū)儆趯俚刎?fù)責(zé)，哪些環(huán)節(jié)可交由地方各級各類機(jī)構(gòu)臨機(jī)決斷、靈活施治，未來面臨新的公共衛(wèi)生風(fēng)險或其他公共危機(jī)，應(yīng)如何優(yōu)化層級溝通機(jī)制等，都需要必要的綜合研究、系統(tǒng)謀劃，進(jìn)一步完善頂層思考，建立科學(xué)體系，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。