【文/許文鴻】

1991年蘇聯(lián)解體，1992年俄羅斯開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在“休克療法”的沖擊下，20世紀(jì)90年代俄羅斯社會經(jīng)歷了一系列的動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)蕭條成為常態(tài)、盧布幣值起伏不定、工廠倒閉、物價(jià)飛漲、失業(yè)率高企、貧富分化迅速拉大、社會對立情緒增長、國際地位持續(xù)下降。正是在這種背景下，普京走上了歷史舞臺，正式開啟了俄羅斯歷史上的普京時(shí)代。他先后于1999年8月出任總理，2000年出任代總統(tǒng)，同年3月正式當(dāng)選為俄羅斯總統(tǒng)，2004年連任總統(tǒng)，2008年出任總理，2012年再次出任總統(tǒng)，2018年繼續(xù)連任總統(tǒng)，并于2020年3月10日表達(dá)了2024年將參加總統(tǒng)競選的可能性。本文中涉及的普京時(shí)代特指從1999年8月普京出任總理開始，到2020年為止，有20多年的時(shí)間跨度。

普京執(zhí)政伊始，面臨的是實(shí)行“休克療法”失敗后不景氣的經(jīng)濟(jì)、經(jīng)歷金融危機(jī)沖擊后疲弱的市場、發(fā)生第二次車臣戰(zhàn)爭后動(dòng)蕩的政局以及遭受1999年莫斯科恐怖爆炸案后不穩(wěn)定的社會，諸多問題使得俄羅斯民眾對轉(zhuǎn)型的期望值降低到了冰點(diǎn)，對改革的信心也喪失殆盡，普通民眾渴望俄羅斯社會盡快恢復(fù)穩(wěn)定和秩序，“俄羅斯正處于數(shù)百年來最困難的時(shí)期，它首次真正面臨淪為二三流國家的危險(xiǎn)”。新的領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政必須要有新的改革思路和新的發(fā)展理念，即新的領(lǐng)導(dǎo)人要領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯人以新的方式生活。在普京執(zhí)政20周年之際，回顧普京領(lǐng)導(dǎo)下的俄羅斯在財(cái)政政策的基本脈絡(luò)和理念，對中國的財(cái)政建設(shè)或有裨益。

本文中的財(cái)政政策是指廣義的財(cái)政政策：既包括財(cái)政制度與體制的構(gòu)建，畢竟普京時(shí)代的俄羅斯處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，在國家基本經(jīng)濟(jì)制度構(gòu)建方面需要部分的調(diào)整；也包括宏觀調(diào)控政策的部分內(nèi)容，畢竟宏觀調(diào)控是財(cái)政政策的重要組成部分；還有部分涉及財(cái)政社會政策的內(nèi)容，因?yàn)樨?cái)政政策直接涉及民生福利等內(nèi)容。財(cái)政政策的本質(zhì)是政府決定用何種方式利用財(cái)政資源實(shí)現(xiàn)國家在特定時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)，這是激發(fā)普通民眾情緒、獲得民眾支持的重要問題。Д.А.古利耶夫(1810~1823年擔(dān)任沙俄時(shí)期的財(cái)政部部長)就曾說：“財(cái)政是國家生活的基礎(chǔ)”。具體到普京時(shí)代20年共七屆政府的財(cái)政政策，就是如何用政府所掌握的財(cái)政資源、稅收來源和政府資金來優(yōu)先解決面臨的問題和應(yīng)對俄羅斯所處的困境。同時(shí)，財(cái)政政策對政府績效的評估也極為敏感和迅速，是政府執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)。

俄羅斯總統(tǒng)普京與被提名總理的聯(lián)邦稅務(wù)局長米舒斯京，圖自路透社

一  普京時(shí)代歷屆政府財(cái)政政策的任務(wù)和要點(diǎn)

由于俄羅斯憲法中關(guān)于政府權(quán)力架構(gòu)的特殊安排，國防、內(nèi)務(wù)和外交等俄政府的強(qiáng)力部門都直接由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，政府總理主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生的部門。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門中財(cái)政部長更是具有重要的地位和影響力。這就意味著在俄羅斯的權(quán)力架構(gòu)中，俄羅斯國家建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略和大政方針主要由總統(tǒng)負(fù)責(zé)，總理具體負(fù)責(zé)將總統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略付諸實(shí)施。從普京1999年8月9日出任總理到當(dāng)前的米舒斯京政府，在20年期間俄羅斯先后出現(xiàn)了七屆政府。各屆政府所處的時(shí)代背景不同，面臨的任務(wù)不同，所秉持的財(cái)政理念也略有不同，因此，所采取的措施也各不相同。

（一）1999年8月~2000年5月：普京總理時(shí)期

1999年，俄羅斯面臨著國家即將崩潰的局面。由于蘇聯(lián)解體和俄羅斯向市場經(jīng)濟(jì)過渡，俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會都受到巨大沖擊。在俄羅斯國內(nèi)，車臣武裝分裂組織不斷制造事端；國際上，俄羅斯與西方國家陷入對立狀態(tài)，俄羅斯的戰(zhàn)略盟友南聯(lián)盟遭到轟炸。

俄羅斯的經(jīng)濟(jì)更是處在深度蕭條的背景下：1997年俄GDP為4 351億美元，1998年降至2 912億美元，同比下降33%；1999年又同比下降28%。按購買力平價(jià)計(jì)算,俄羅斯排名世界第13位，位居韓國、墨西哥、巴西和印度尼西亞之后。

1999年8月9日，普京臨危受命出任總理。上任伊始，立刻對車臣分離主義勢力采取堅(jiān)決的打擊。俄羅斯進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)，開啟了第二次車臣戰(zhàn)爭。普京政府的財(cái)政政策也自然以戰(zhàn)爭為中心。在財(cái)政困難的條件下，俄預(yù)算依賴國際金融機(jī)構(gòu)和西方國家的貸款。2000年國際貨幣基金組織向俄提供6.4億美元的貸款，要求俄羅斯在軍控談判中讓步。普京政府也表達(dá)了希望同西方合作的意愿。

在第二次車臣戰(zhàn)爭中，普京的決斷力與葉利欽的搖擺不定形成了鮮明的對比，車臣戰(zhàn)爭中的強(qiáng)硬形象將他塑造成為一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人，可以保障俄羅斯民眾的生活和打擊恐怖主義。經(jīng)過上述事件，普京在俄羅斯民眾中的支持率逐漸上升。1999年8月出任總理時(shí)，普京的支持率僅有31%，短短幾個(gè)月之后，在2000年1月?lián)未砜偨y(tǒng)之后，支持率已飆升到84%，為普京今后20年的政治生涯奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）2000年5月~2004年2月：卡西亞諾夫總理時(shí)期

卡西亞諾夫是葉利欽推薦給普京的總理人選，在出任總理之前也曾在普京政府里擔(dān)任副總理兼財(cái)政部部長。

卡西亞諾夫作為專業(yè)型總理，主要任務(wù)是要將普京的穩(wěn)定、強(qiáng)國、富民的治國藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。車臣戰(zhàn)爭和暴恐事件后，國內(nèi)形勢初步穩(wěn)定下來。卡西亞諾夫政府的任務(wù)主要是穩(wěn)定國內(nèi)形勢、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、控制通脹、穩(wěn)定匯率、改善民生，努力為普京的再次連任奠定基礎(chǔ)。

卡西亞諾夫政府在俄羅斯經(jīng)濟(jì)和公共部門的許多領(lǐng)域——稅收和財(cái)政改革、海關(guān)改革、養(yǎng)老金改革、國家基礎(chǔ)設(shè)施（能源部門、鐵路）重組——啟動(dòng)改革并取得了進(jìn)展。卡西亞諾夫政府期間，俄羅斯的通貨膨脹率有了明顯下降，1999年為36%，2001年降至18%，2003年再降至12%，2004年進(jìn)一步下降，為11.7%。俄羅斯GDP年均增長6.5%，黃金外匯儲備從330億美元增至870億美元；在國際原油價(jià)格每桶20~25美元的情況下保持了預(yù)算平衡；貧困人口從2000年的4 200萬降至2004年的2 400萬。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)多元化的政策開始起步。

但是，卡西亞諾夫與普京總統(tǒng)在一系列問題上意見相左。在經(jīng)濟(jì)政策上，普京主張高速發(fā)展，而卡西亞諾夫則持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度；在如何對待金融寡頭問題上，卡西亞諾夫公開表明反對普京處理尤科斯石油公司的方式。最終，2004年2月，在新的總統(tǒng)大選前，卡西亞諾夫被解除總理職務(wù)，這時(shí)他離任期屆滿只差兩個(gè)月。

（三）2004年3月~2007年9月：弗拉德科夫總理時(shí)期

2004年3月5日，離總統(tǒng)大選還有兩周的時(shí)候，普京總統(tǒng)任命弗拉德科夫?yàn)檎偫?。普京連任總統(tǒng)成功后，弗拉德科夫繼續(xù)留任。弗拉德科夫任總理共兩屆，為期3年多。弗拉德科夫曾經(jīng)出任俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易部部長、聯(lián)邦稅務(wù)警察局局長。他擔(dān)任聯(lián)邦稅務(wù)警察局局長期間在打擊企業(yè)逃稅和腐敗方面頗有建樹。增加稅收和進(jìn)行稅收改革是弗拉德科夫政府的施政重點(diǎn)之一。

普京第二任總統(tǒng)任期的主要期望是：加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引投資，使俄羅斯在全球經(jīng)濟(jì)一體化中占據(jù)有利位置；全面推行社會改革。同時(shí)，由于國際能源價(jià)格和大宗商品價(jià)格持續(xù)上漲，俄羅斯經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長。普京總統(tǒng)提出了“保7”和“翻兩番”的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)就需要擴(kuò)大稅收，增加國庫收入。為此，弗拉德科夫政府任期內(nèi)取得了如下成就。

第一，福利貨幣化改革。弗拉德科夫政府以福利貨幣化聞名。最終因福利貨幣化改革工作不力，補(bǔ)償金不能及時(shí)到位，導(dǎo)致成千上萬人上街抗議，政府形象再次受到破壞。

第二，稅制改革。首先是增值稅改革。弗拉德科夫政府?dāng)M將增值稅由18%降至13%，以此來增強(qiáng)俄羅斯經(jīng)濟(jì)的活力，進(jìn)而避免大規(guī)模的逃稅、避稅現(xiàn)象。但最終普京總統(tǒng)支持了財(cái)政部的保守意見，沒有對增值稅率作出變動(dòng)。其次，提高石油出口稅。俄羅斯當(dāng)時(shí)所執(zhí)行的石油出口稅是10年前原油價(jià)格為每桶19美元的稅率標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)在已增至平均每桶30美元。再次，縮減統(tǒng)一社會稅。將2005年的統(tǒng)一社會稅從30.4%降至24.15%。此外，弗拉德科夫政府還在行政、教育、健康和住房等領(lǐng)域開展了稅收改革。

第三，加大在民生領(lǐng)域的投入。由于國際能源價(jià)格不斷攀升，俄羅斯經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，弗拉德科夫政府提高國有機(jī)構(gòu)工作人員的工資，提高退休金，加大對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和文化等行業(yè)的投入，解決了大量的社會問題。

第四，隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，大量熱錢開始涌入俄羅斯，最終造成了通貨膨脹。通貨膨脹率在俄羅斯是一個(gè)重要的心理數(shù)字。為此，普京多次批評弗拉德科夫政府在降低通脹方面工作不力。在弗拉德科夫政府任期3年半時(shí)間里，只有1年半的時(shí)間通貨膨脹率保持在10%以下。

第五，在如何使用穩(wěn)定基金問題上，弗拉德科夫主張借助能源出口盈余擴(kuò)大政府投資，刺激消費(fèi)，從而帶動(dòng)生產(chǎn)。該主張招致以庫德林為首的金融政策保守派的反對。弗拉德科夫政府最終采取折中方案：將部分能源出口盈余用于個(gè)別大項(xiàng)目的投資，同時(shí)，政府設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對穩(wěn)定基金的投資過程和資金流向?qū)嵤┍O(jiān)督。

弗拉德科夫政府是俄羅斯獨(dú)立以來專業(yè)性和技術(shù)性色彩都比較強(qiáng)的一屆政府。在弗拉德科夫政府任期3年4個(gè)月的時(shí)間里，俄羅斯經(jīng)濟(jì)連續(xù)以7%的速度增長。也是在他任期內(nèi)，俄羅斯躋身“金磚四國”行列，重新成為國際舞臺上舉足輕重的大國。