改革后農業(yè)執(zhí)法的界線與重點

（一）農業(yè)執(zhí)法應保持一定界線

農業(yè)執(zhí)法力量增強后，農業(yè)執(zhí)法是否什么都要管？《執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》中的251項執(zhí)法事項是否都要覆蓋到？農業(yè)執(zhí)法雖然是“依法治農”的方式，仍應保持一定的權力界線和克制。

第一，這是由農業(yè)執(zhí)法的特點和其所面臨的對象所決定的。農業(yè)執(zhí)法是行政執(zhí)法的一種。行政執(zhí)法是國家權力正式化、強制化、裝備化運行，在面對執(zhí)法對象時往往冰冷剛性、缺乏溫度和靈活性，容易引發(fā)對立。城市管理執(zhí)法剛推行時頻發(fā)引發(fā)的社會沖突就足以成為農業(yè)執(zhí)法的前車之鑒。

農業(yè)執(zhí)法對象主要是農民群體，更容易引發(fā)執(zhí)法沖突。正如在安徽調研時某農業(yè)執(zhí)法隊員所說的，“我們執(zhí)法對象大多是種植戶、養(yǎng)殖戶、農資小店，他們是農民，也是弱勢群體，面對他們執(zhí)法太容易引發(fā)社會沖突了。再說了，一個縣也不大，都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，你去罰人家太不合適了。我們一般不會頻繁去檢查，檢查時遇到輕微的違法，也以勸說、教育為主，除非引發(fā)嚴重后果才會公事公辦?！?

第二，這是由農業(yè)生產的季節(jié)性所決定的。農業(yè)生產依農時節(jié)氣進行。春耕秋播是種子、農藥、化肥等投入的集中時期，農業(yè)機械化作業(yè)則主要在收割時期。長期以來，農業(yè)執(zhí)法主要是緊盯春耕備耕、三夏生產、秋冬種等重點時點，圍繞農資質量、農產品質量安全、動植物檢疫等重點領域集中執(zhí)法或者聯(lián)合執(zhí)法，以加大執(zhí)法力度。比如，自2005以來，農業(yè)部幾乎每年都會在2月下發(fā)開展農資打假專項治理行動的通知以確保春耕生產安全。

第三，這是由農業(yè)執(zhí)法能力不可能全覆蓋所決定的。農業(yè)執(zhí)法對象主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各部門的線索移交、社會舉報投訴、“雙隨機”檢查，而不是來源于執(zhí)法檢查常態(tài)化。由于農業(yè)生產主體數(shù)量特別多，限于執(zhí)法力量、成本的考慮，農業(yè)執(zhí)法只能采取抽查的方式而無法全部覆蓋。

如筆者調研的南京某鄉(xiāng)鎮(zhèn)內登記的農業(yè)執(zhí)法對象有300個；安徽某縣執(zhí)法大隊的種植中隊四名隊員要管理至少260家農資店、3萬多臺農業(yè)機械。據(jù)統(tǒng)計，河北省保定市899名執(zhí)法隊員，要管理5408個農畜產品生產基地、128個漁業(yè)生產基地、6266個規(guī)模養(yǎng)殖場、8581家家庭農場和合作社、2911家農資經營企業(yè)（戶）、400余家飼料和獸藥生產經營單位、68家屠宰加工企業(yè)、62個動物診療機構、2家病死畜禽無害化處理廠、19家種子生產企業(yè)、23家農藥生產企業(yè)及14家肥料生產企業(yè)。[2]

第四，這是由農業(yè)執(zhí)法是市場有序運轉的保障而不是主要抓手所決定的。近年來，農資制假售假現(xiàn)象明顯減少，在一些地區(qū)甚至幾乎不存在。農資生產的規(guī)范化并不是靠農業(yè)執(zhí)法，更多是市場充分競爭將假劣產品淘汰、政府的追蹤平臺建設和刑法打擊的綜合結果。筆者在南京某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研時了解，在1990年代，流動農資銷售攤販的存在還導致假農資充斥，但隨著農資銷售體系規(guī)范化，假農資已經幾乎沒有了。

因而，即便農業(yè)綜合執(zhí)法改革后，農業(yè)執(zhí)法力量有所增強、農業(yè)執(zhí)法事項不斷延伸，也應使農業(yè)執(zhí)法保持一定的被動性、側重性、季節(jié)性，減少農業(yè)執(zhí)法與農村社會群體的沖突。

（二）農業(yè)執(zhí)法的重點

農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是同級農業(yè)部門內的機構整合。改革后，全國各地的普遍現(xiàn)象是，省市縣三級執(zhí)法人員數(shù)量明顯倒掛，縣一級執(zhí)法人員數(shù)量非常少。例如，青海省西寧市編制37名，其下轄大通縣核定執(zhí)法人員編制26人[3]。湖北省有5000名執(zhí)法編制，省級執(zhí)法隊伍有百人以上，市一級編制數(shù)為60-70人，縣級編制數(shù)一般只有20-30人。[4]但是，農業(yè)執(zhí)法的大部分任務量卻在縣一級。在縣一級執(zhí)法力量薄弱、任務重的現(xiàn)實下，要抓住農業(yè)執(zhí)法的重點領域。

農業(yè)執(zhí)法的重點之一是加強新型主體和新興領域的管理。農業(yè)生產的傳統(tǒng)主體主要是小農資店、小農戶，隨著大戶規(guī)模種植和農資“廠家-大戶”點對點銷售模式的鋪開，農業(yè)生產主體發(fā)生了變化。大戶種植增加了農業(yè)風險化程度。如安徽某執(zhí)法人員介紹，“以前種田人是成千上萬的小農，他們買了假種子、假農藥，雖然受損人多，但每個人損失不大?，F(xiàn)在大戶種著成百上千畝地，一旦發(fā)生風險就是巨大的損失。我們的執(zhí)法責任是更重了。”保障新型農業(yè)主體生產安全就成為農業(yè)執(zhí)法新的重要任務。

此外，在多地調研時發(fā)現(xiàn)，電商平臺、網(wǎng)絡直播等新興銷售模式引發(fā)的假冒偽劣農資也在增多，大多數(shù)農業(yè)執(zhí)法在管理網(wǎng)絡銷售時都缺乏技術支撐、專業(yè)培訓。加強網(wǎng)絡執(zhí)法也成為農業(yè)執(zhí)法的新興重點領域。

農業(yè)執(zhí)法的重點還應加強薄弱領域建設。牲畜家禽防疫、檢疫一直是農業(yè)執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)。改革前，動物衛(wèi)生監(jiān)督所和動物公路檢查站執(zhí)法時大多依賴聯(lián)合執(zhí)法，甚至許多地區(qū)站所未開展過執(zhí)法。一些執(zhí)法工作人員也反映，在非洲豬瘟等重大動物疫病防控中，動物衛(wèi)生執(zhí)法未能發(fā)揮應有的作用。[5]

村級動物防疫員開展蛋雞免疫注射

所謂“農管”和鄉(xiāng)村治理中的亂象

根據(jù)“法無授權不可為”原則，農業(yè)綜合行政執(zhí)法有特定的執(zhí)法事項。由于行政執(zhí)法“三項制度”即執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的全面推行，農業(yè)執(zhí)法過程也是有嚴格的規(guī)范化要求的。網(wǎng)絡流傳的“農管”各種“野蠻作風”,很難像是農業(yè)執(zhí)法的“正常操作”。實際上，“農管”也是民間的說法，并不是農業(yè)執(zhí)法的正式叫法。

網(wǎng)絡上出現(xiàn)的“農管”不允許農民在房前屋后種瓜種菜、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、晾曬擺掛現(xiàn)象，或許反映了當前農村人居環(huán)境整治跑偏走樣問題。筆者調研時也發(fā)現(xiàn)，許多地方為了應付各類高標準檢查考核，出臺文件禁止農戶堆放柴火、飼養(yǎng)家禽、燒柴做飯，禁止農戶在自留地種菜、只能種花。鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治由農業(yè)農村部門或者市容市貌管理部門牽頭，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地負責，不屬于農業(yè)執(zhí)法的事項。

網(wǎng)絡上出現(xiàn)的“農管”不規(guī)范管理現(xiàn)象，也可能是當前行政處罰權下放改革“一刀切”導致的。行政處罰權由縣級及以上行政職能部門行使。2019年，中辦、國辦印發(fā)《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》后，我國各地開始推行行政處罰權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法隊伍。有的省市“一刀切”強行下放行政處罰權給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否有執(zhí)法人員予以承接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建的綜合執(zhí)法隊伍大多由聘用人員構成且未經過完整的執(zhí)法培訓，由此也可能引發(fā)執(zhí)法不規(guī)范問題。

當前農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中的一些歷史遺留問題,也可能成為“農管”不規(guī)范執(zhí)法的原因。農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革時，一些地區(qū)農業(yè)部門將單位原聘用但財政不承擔人員工資的人員全部分流到綜合執(zhí)法隊，并要求這些人員“自收自支”，以至于一些執(zhí)法隊有罰款任務或者需要通過罰款來解決人員經費，這也會導致農業(yè)執(zhí)法“以罰代管”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

長期以來，我國農業(yè)執(zhí)法都相對薄弱和消極，農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革有利于加強農業(yè)執(zhí)法建設。但農業(yè)執(zhí)法面對的是廣大農民群體、各類農業(yè)主體和鄉(xiāng)村社會，具有較強的特殊性，探索能減少執(zhí)法沖突、農民負擔、有溫度有尺度的執(zhí)法模式，是農業(yè)執(zhí)法要面對的重要議題。

注釋：

[1]農業(yè)農村部：“關于農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進展情況的通報”，2019-07-05，http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320375.htm，2023-04-23日瀏覽。

[2]河北省農業(yè)農村廳：“河北保定市農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革成效顯”，2021-11-26，http://nync.hebei.gov.cn/html/www/zlaq/20211100021961.html，2023-04-17日瀏覽。

[3]農業(yè)農村部：“部分省市推進農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的主要做法”，2019-07-05，

http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320376.htm，2023-04-17日瀏覽。

[4]孫明陽：《農業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的實踐與內在邏輯》，中南財經政法大學博士論文第63頁。

[5]農業(yè)農村部：“信訪處答網(wǎng)民關于’ 咨詢農業(yè)綜合執(zhí)法服裝問題’的留言”,2020-03-05,

http://www.moa.gov.cn/bzxxlyhf/xfwy/netizen/replyDetail.html?strMinisterCode=W20200304010, 2023-04-17瀏覽。

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