全國政府采購規(guī)模一年超過3萬億元，這筆巨額資金能否規(guī)范、高效使用，一直是外界關(guān)注的重點(diǎn)。

近期，一些省份陸續(xù)公開了2023年當(dāng)?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告（下稱“審計(jì)報(bào)告”），這些報(bào)告在肯定政府采購助力經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

這些問題包括，一些部門單位無預(yù)算、超預(yù)算采購，隨意性大。政府采購程序不合規(guī)，有的未履行公開招標(biāo)程序或先實(shí)施后招標(biāo)。政府采購中，串通投標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)包現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的招投標(biāo)文件內(nèi)容設(shè)定不合理，設(shè)置傾向性條款及評分規(guī)則；有的未進(jìn)行價(jià)格比對導(dǎo)致采購價(jià)格偏高。政府購買服務(wù)不規(guī)范，有的部門單位將應(yīng)直接履職的事項(xiàng)外包給第三方實(shí)施等。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授黃昊告訴第一財(cái)經(jīng)，從審計(jì)報(bào)告上述問題來看，政府采購管理相關(guān)違法違規(guī)問題仍然呈現(xiàn)出普遍性和多發(fā)性，甚至部分地區(qū)涉及問題金額巨大、影響較為惡劣。

“對于政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的典型問題我們應(yīng)辯證地看，既要高度重視，積極整改提高，又要認(rèn)識到政府采購業(yè)務(wù)本身具有一定的復(fù)雜性、牽涉面廣，客觀上也容易滋生違規(guī)問題，需要伴隨著市場機(jī)制、社會信用和法治環(huán)境的不斷完善而逐步解決。”黃昊說。

今年7月，國務(wù)院辦公廳公開《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》（下稱《方案》），明確政府采購重點(diǎn)改革任務(wù)，強(qiáng)化政府采購監(jiān)管，推動(dòng)整頓市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，同步推進(jìn)完善法律制度和政策功能。

政府采購幾大問題及背后原因

所謂政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國政府采購規(guī)模約3.5萬億元，占全國財(cái)政支出比重近10%。

黃昊表示，政府采購作為財(cái)政資金重要支出方式，一頭連著政府，一頭連著市場，關(guān)乎國家財(cái)政運(yùn)行和宏觀調(diào)控質(zhì)效。政府采購是財(cái)政性公共資金使用的密集領(lǐng)域，因而也是各級審計(jì)機(jī)關(guān)工作的重點(diǎn)。

根據(jù)地方審計(jì)報(bào)告，一些部門單位無預(yù)算、超預(yù)算采購情形時(shí)有發(fā)生。比如，內(nèi)蒙古審計(jì)報(bào)告稱，3個(gè)部門未編制政府采購預(yù)算1.17億元，采購隨意性較大。江蘇審計(jì)報(bào)告指出，300多家單位超預(yù)算、甚至無預(yù)算采購，共計(jì)50.54億元。

黃昊認(rèn)為，這反映采購單位對預(yù)算管理重視不夠，未能做到“應(yīng)編盡編”“無預(yù)算不采購”的基本要求。部分采購單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及資產(chǎn)管理部門信息傳遞和溝通不足、未經(jīng)詳細(xì)調(diào)研，以及需求預(yù)測本身難度和政府專項(xiàng)資金撥付、使用的時(shí)效性等原因?qū)е绿顚懙捻?xiàng)目預(yù)算金額與實(shí)際采購需求不相符，預(yù)算約束減弱。

一些部門單位政府采購程序不合規(guī)，甚至規(guī)避政府采購程序，也是此次地方審計(jì)查出的一大重點(diǎn)問題。

浙江審計(jì)報(bào)告稱，7家單位未執(zhí)行政府采購程序或采購程序不合規(guī)，涉及金額1.18億元。山西審計(jì)報(bào)告指出，省公安廳等6個(gè)部門未履行政府購買服務(wù)程序，直接向公益二類事業(yè)單位撥款1.17億元。湖南審計(jì)報(bào)告稱，16個(gè)部門未嚴(yán)格執(zhí)行采購程序，先提供服務(wù)后補(bǔ)簽合同，采購流于形式，涉及合同金額約0.59億元。

四川審計(jì)報(bào)告稱，6個(gè)單位將17個(gè)項(xiàng)目通過“化整為零”、直接指定等方式規(guī)避政府采購程序，涉及資金7412.54萬元。

湖北省政府采購和公共資源交易中心的專家?guī)鞂＜掖抟槐嬖V第一財(cái)經(jīng)，一些地方為了政績而法律意識淡薄，為加快推進(jìn)項(xiàng)目，從而違反招投標(biāo)有關(guān)流程直接上馬相關(guān)項(xiàng)目，未履行公開招標(biāo)程序或先實(shí)施后招標(biāo)，有的部門單位通過“化整為零”、直接指定等方式規(guī)避政府采購。但事后為了規(guī)避追責(zé)，于是就制造了一系列的所謂“假標(biāo)”“蘿卜標(biāo)”。也有個(gè)別單位當(dāng)時(shí)由于走規(guī)范的招標(biāo)流程項(xiàng)目完成時(shí)間達(dá)不到，便委托熟知的供應(yīng)商先提供服務(wù)后補(bǔ)簽合同。

政府采購中，一些串通投標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)包現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

比如，河北審計(jì)報(bào)告稱，3個(gè)部門招標(biāo)程序倒置、串通投標(biāo)、評標(biāo)不規(guī)范，涉及1.18億元。3個(gè)部門政府采購項(xiàng)目違規(guī)轉(zhuǎn)包，涉及1175.27萬元。內(nèi)蒙古審計(jì)報(bào)告稱，某單位信息中心改造項(xiàng)目為內(nèi)定中標(biāo)企業(yè)量身定制招標(biāo)文件，企業(yè)以239.7萬元價(jià)格中標(biāo)后又將項(xiàng)目以53.5萬元外包，賺取差價(jià)186.2萬元。

崔一兵表示，部分采購人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人為牟取不當(dāng)?shù)美?，有的相互勾結(jié)，串通投標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)包，有的在招標(biāo)前已經(jīng)安排單位進(jìn)場施工了。一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)插手招投標(biāo)被查的案件時(shí)有發(fā)生。

黃昊表示，出于獲取私有收益的動(dòng)機(jī)，一些采購主體會選擇與供應(yīng)商合謀，例如設(shè)置傾向性條款、不使用公開招標(biāo)、直接指定等方式幫助供應(yīng)商中標(biāo)，滋生腐敗問題。

比如，海南審計(jì)報(bào)告稱，去年省審計(jì)廳共移送違紀(jì)違法問題線索26宗，涉及55人、3.84億元。移送事項(xiàng)中，就包括政府采購等過程中把關(guān)不嚴(yán)、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，造成國有資金、國有資源資產(chǎn)損失。

有的政府采購中，招投標(biāo)文件內(nèi)容設(shè)定不合理，設(shè)置傾向性條款及評分規(guī)則；有的采購方式不合規(guī)；有的未進(jìn)行價(jià)格比對導(dǎo)致采購價(jià)格偏高。

比如，海南審計(jì)報(bào)告稱，11個(gè)部門存在未按規(guī)定公開招標(biāo)、以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇、未進(jìn)行價(jià)格比對導(dǎo)致采購價(jià)格偏高等問題，金額1.13億元。

崔一兵表示，實(shí)踐中地方設(shè)置傾向性條款及評分規(guī)則，就是違法將某一個(gè)供應(yīng)商或產(chǎn)品生產(chǎn)廠家特有的或優(yōu)勢很強(qiáng)的企業(yè)業(yè)績、資質(zhì)、榮譽(yù)、人員職稱、執(zhí)業(yè)證書、產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)、獲獎(jiǎng)情況等作為資格門檻或加減分項(xiàng)，排除其他潛在的供應(yīng)商。最終會使得真正優(yōu)秀的供應(yīng)商或中小企業(yè)難以中標(biāo)，而政府采購價(jià)格不低，服務(wù)質(zhì)量也不會好，最終受損的是公眾利益。

黑龍江審計(jì)報(bào)告稱，283個(gè)省直部門單位的776個(gè)商品采購價(jià)高于同期同款商品采購平均價(jià)，多支付財(cái)政資金115.62萬元。

另外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，一些部門單位政府采購項(xiàng)目執(zhí)行緩慢，有的項(xiàng)目未按約定落實(shí)合同條款。

比如，四川審計(jì)報(bào)告稱，1101個(gè)政府采購項(xiàng)目執(zhí)行緩慢，預(yù)算15.7億元，實(shí)際支付0.95億元，為預(yù)算的6.05%。533個(gè)項(xiàng)目6.74億元至年底仍未進(jìn)入政府采購程序。24個(gè)項(xiàng)目資金下達(dá)不及時(shí)、工作推進(jìn)緩慢，3.29億元采購合同款至2024年4月仍未支付。

崔一兵分析，有的招標(biāo)人預(yù)算資金不到位或挪用了項(xiàng)目款，導(dǎo)致政府采購合同無法執(zhí)行。有的地方和部門負(fù)責(zé)人“新官不理舊賬”，導(dǎo)致違約。有的地方和部門辦事拖拉或怕?lián)?zé)，以審計(jì)、過會等一堆冠冕堂皇的理由，無期限地拖延驗(yàn)收和付款。

政府采購中，從結(jié)構(gòu)來看，除了采購貨物、工程外，還包括采購政府購買服務(wù)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些部門單位將應(yīng)直接履職的事項(xiàng)外包給第三方實(shí)施，有的將政府購買服務(wù)事項(xiàng)委托給不得作為承接主體的公益一類事業(yè)單位實(shí)施等。

比如，廣東審計(jì)報(bào)告稱，4個(gè)部門和1家所屬單位以政府購買服務(wù)等方式將應(yīng)由本單位直接履職的事項(xiàng)委托外單位或下屬單位實(shí)施，涉及金額1616.1萬元。3個(gè)部門以政府購買服務(wù)名義變相用工，涉及金額121.02萬元。江蘇審計(jì)報(bào)告稱，2家公益一類事業(yè)單位違規(guī)參與服務(wù)類政府采購，涉及金額1.4億元。

崔一兵表示，一些部門單位將應(yīng)直接履職的事項(xiàng)外包給第三方實(shí)施，是典型的怕?lián)?zé)或懶政行為，給國家造成了不必要的財(cái)政支出，甚至可能存在謀取私利的情形。

黃昊認(rèn)為，部分單位采購經(jīng)辦人員及相關(guān)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不足、法律意識不強(qiáng)，對政府采購相關(guān)政策法規(guī)了解不足，這也是導(dǎo)致當(dāng)前政府采購領(lǐng)域問題多發(fā)的一個(gè)重要原因。

國務(wù)院已出招

黃昊表示，上述審計(jì)報(bào)告中暴露的政府采購相關(guān)問題，與目前政府采購制度不夠健全直接相關(guān)。比如政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例，以及各地方的相關(guān)規(guī)定等，整體系統(tǒng)性和協(xié)同性不足，既有重復(fù)規(guī)定，也有條文解釋沖突，適應(yīng)性存在爭議。

“另外，目前的制度體系缺乏對具體模式操作細(xì)節(jié)的規(guī)定，特別是未能考慮不同單位類型（例如行政單位、醫(yī)院、高等院校等）在采購物品、程序方面的差異，導(dǎo)致制度剛性不足。而與供應(yīng)商管理、專家評標(biāo)等相關(guān)的信用懲戒體系建設(shè)不夠完善，政府采購項(xiàng)目績效評價(jià)體系建設(shè)關(guān)注不足，也是導(dǎo)致政府采購領(lǐng)域上述問題的制度層面原因。”黃昊說。

事實(shí)上，針對政府采購領(lǐng)域突出問題，今年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)前述《方案》，采取了針對性解決舉措。

比如，針對當(dāng)前政府采購領(lǐng)域反映突出的采購人設(shè)置差別歧視條款、采購代理機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)、供應(yīng)商提供虛假材料、供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)等四類違法違規(guī)行為，財(cái)政部將牽頭組織開展專項(xiàng)整治。與此同時(shí)加強(qiáng)常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，通過升級改造中央政府采購電子平臺，加強(qiáng)政府采購協(xié)同監(jiān)管等，提升工作效能。

更重要的是，上述《方案》還加快推進(jìn)政府采購法規(guī)建設(shè)、制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等。比如，積極推動(dòng)政府采購法修改，并結(jié)合修改進(jìn)程適時(shí)修改實(shí)施條例。推動(dòng)政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高政府采購法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

另外，國務(wù)院還要求建立政府采購本國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，分類制定政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，分類制定政府采購標(biāo)準(zhǔn)文本。

今年財(cái)政部印發(fā)《物業(yè)管理服務(wù)政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（辦公場所類）（試行）》《政府采購貨物買賣合同（試行）》等制度文件，進(jìn)一步提升政府采購規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化水平。

黃昊表示，除了完善相關(guān)政府采購領(lǐng)域法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)外，還要不斷強(qiáng)化責(zé)任主體意識，遵守相關(guān)法規(guī)。同時(shí)還應(yīng)積極接受社會監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾和相關(guān)利益方對采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和反饋。通過建立透明的采購流程和信息公開機(jī)制，增強(qiáng)社會對采購單位的信任。

黃昊表示，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展也為政府采購管理工作提供了極佳的機(jī)遇。未來，應(yīng)逐步探索建立涵蓋預(yù)算編制、采購執(zhí)行和履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)共享和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的信息化系統(tǒng)。依托大數(shù)據(jù)挖掘和信息搜尋，提高對采購全流程的實(shí)時(shí)監(jiān)測能力，緩解部分政府采購項(xiàng)目執(zhí)行緩慢、采購價(jià)格偏高相關(guān)問題。通過信息系統(tǒng)的建設(shè)，強(qiáng)化對政府采購行為的事前分析、對關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，進(jìn)一步遏制采購執(zhí)行過程中的機(jī)會主義行為，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。

（作者：陳益刊）