2022年7月，上海中心城區(qū)成片二級以下舊里走進歷史，城市更新邁向一個全新階段。政府工作報告提出，未來五年，上海要實現(xiàn)“兩舊一村”改造取得階段性成果，中心城區(qū)零星二級舊里以下房屋改造、小梁薄板房屋改造、中心城區(qū)周邊城中村改造全面完成。

當前的“兩舊一村”改造面臨哪些困難？如何探索更高標準、更高效率的創(chuàng)新改造方案？在兩會會場，代表委員們紛紛提出建議。

“美麗家園”需要內(nèi)在升級

“成片舊改收官后，生活在老公房里的居民就成了迫切需要改善居住環(huán)境的人群。”市人大代表、楊浦區(qū)大橋街道黨工委書記邵波說，在大橋街道，建于2000年以前且2009后未經(jīng)過大修的小區(qū)共有52個，目前待改造的有37個，涉及14231戶居民。

“這些老公房內(nèi)部環(huán)境陳舊，墻皮脫落，電線暴露，有些還存在廚衛(wèi)合用……生活在這樣的環(huán)境中，居民談何幸福感？”邵波說，以往的老公房改造主要依靠“美麗家園”和成套改造等模式，但兩者都各有短板。

“‘美麗家園’項目更關(guān)注硬件和外觀上的‘涂脂抹粉’，對居民社區(qū)內(nèi)部軟件提升有限。而在成套改造中，還存在一些‘假成套’房屋，比如大橋的杏花村，有一半是成套房屋，一半是非成套，因政策限制而無法納入‘成套改造’?！?

如何破局？最近，大橋街道在市區(qū)有關(guān)部門的支持下，以幸福村居民區(qū)為試點探索創(chuàng)建“綠色社區(qū)”?！啊G色社區(qū)’的標準比‘美麗家園’高出很多，除了外觀改造，還引入綠色節(jié)能減排設(shè)施以及海綿城市理念等，并在小區(qū)管理中側(cè)重精細化和數(shù)字化管理，讓老房從軟件和內(nèi)涵上得到提升?！鄙鄄ㄕf，該項目計劃春節(jié)后正式動工，試點成功后，有望逐步推廣，成為“美麗家園”的升級版。

創(chuàng)新模式打破改造僵局

從舊改到“兩舊一村”，無論在政策法規(guī)還是資金投入等方面都提出了新的要求?！爱斍?，部分城市更新政策仍然存在模糊區(qū)間，在實施過程中會出現(xiàn)推進速度和難度不同的情況?！笔腥舜蟠?、大眾交通（集團）股份有限公司黨委副書記、董事長楊國平說，田林新村改造方案兩次擱淺就是一個例子。

田林新村舊住房改造的設(shè)想由來已久。2010年，田林二村的12幢舊房即被列入舊房成套改造計劃。2015年，徐匯區(qū)相關(guān)部門對第一批90戶居民啟動了舊改簽約工作，但由于居民簽約率沒有達到100%而無法啟動。2019年，徐匯區(qū)房管局公告了田林二村成套改造方案，并重新啟動舊改，但是簽約率仍未達到100%。2021年9月，相關(guān)部門再次對田林二村成套改造工作開展居民意愿征詢，但此后一直未形成最終方案。

楊國平發(fā)現(xiàn)，造成田林新村舊住房改造工作推進緩慢的主要原因是：田林二村的房屋不屬于二級舊里，不納入之前的舊區(qū)改造范圍，只能實施舊住房綜合改造即成套改造。而成套改造的方案設(shè)計受制于環(huán)境條件、政策因素、資金配備等，存在一定局限。

田林二村內(nèi)部樓棟密度較大，空間較為狹小，如果采用“貼擴建”模式，在現(xiàn)有住房基礎(chǔ)上進行重新劃分，居民住房條件改善空間不大，獲得感有限；如果采用“拆落地”模式，拆除舊房，原地重建小高層或高層電梯房，受到絕大多數(shù)居民歡迎，但是在容積率、建筑高度等指標上需要有所突破，施工上也存在一定難度，這才使得改造方案遲遲未能通過。

如何推進此類舊住房綜合改造？楊國平建議，在機制模式上探索創(chuàng)新，“由市區(qū)兩級政府介入，協(xié)助解決歷史遺留問題，對納入舊住房改造范圍的全部房屋進行成片改造，同時將周邊房屋實際狀況老舊的小區(qū)納入綜合改造規(guī)劃，一次規(guī)劃，分步實施”。

規(guī)劃牽引實現(xiàn)資金平衡

市政協(xié)委員、上海金外灘集團董事長陳永亮指出：“目前，上海的城市更新和‘兩舊一村’項目仍缺乏健全的系統(tǒng)性政策機制，項目推進主要依靠‘一地一策’‘一事一議’。”此外，在“兩舊一村”改造過程中，城中村項目的資金能夠基本平衡，但是“兩舊”項目幾乎無法實現(xiàn)收支平衡，主要依靠財政資金及國有企業(yè)投入，而社會資本缺乏參與積極性。這些問題都制約著“兩舊一村”改造的推進。

陳永亮建議，由規(guī)劃部門牽頭，明確近年上海城市更新和“兩舊一村”工作的總體目標，形成完善的專項規(guī)劃；而各區(qū)則負責全面摸清各類項目底數(shù)，統(tǒng)籌制定和實施若干輪零星舊改、舊住房成套改造和“城中村”行動計劃。

陳永亮認為，“兩舊一村”項目若要實現(xiàn)資金平衡，加強規(guī)劃政策牽引是最為有效的舉措。除了允許兩舊項目“貼擴建”“加層擴建”“拆除重建”外，還應通過實施開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、供地手續(xù)分層辦理、放寬容積率限制及容積率獎勵條件等多種舉措，鼓勵土地復合化利用、集約化利用，增加可售、可經(jīng)營面積，實現(xiàn)項目資金自平衡或跨項目平衡。

“我們還在大力引入社會資本參與，在土地出讓方式上做創(chuàng)新嘗試，鼓勵全社會參與到‘兩舊一村’項目中來?！笔腥舜蟠?、上海市規(guī)劃資源局局長徐毅松說。

“在每個‘兩舊一村’項目改造過程中，不是盯著某一個老舊小區(qū)或某一個城中村改造，還要擴大到該項目所涵蓋的街坊進行整體升級。不僅僅是拔點，更要把相鄰的區(qū)域納入規(guī)劃當中。”在徐毅松看來，“兩舊一村”的更新改造，將有利于改善上海社區(qū)生態(tài)，實現(xiàn)城市空間的全面提升。