近兩年，因“白菜價”房子走紅的鶴崗，日前再度因為一則取消招聘政府基層工作人員信息而廣受關注。

根據鶴崗市政府網站，黑龍江鶴崗市人力資源和社會保障局23日發(fā)布通知，因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。

10年人口下降15.81%

作為典型的資源枯竭型城市，鶴崗因煤而生、因煤而興，同樣也因煤而困。2011年，鶴崗市被國家確定為第三批25座資源枯竭型城市之一。在資源枯竭、產業(yè)收縮后，人口也持續(xù)外流，加之原有的住房存量大，鶴崗房價因此而變得便宜。

根據2020年鶴崗統(tǒng)計公報，全市實現(xiàn)地區(qū)生產總值（GDP）340.2億元。結合七普人口數(shù)據測算，當年該市人均GDP僅約為38170元，遠低于全國平均水平。當年全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值比上年下降1.1%。

人口方面，第七次全國人口普查數(shù)據顯示，2020年鶴崗全市人口為891271人，與2010年第六次全國人口普查的1058665人相比，減少167394人，下降15.81%，年平均增長率為-1.71%。其中，60歲及以上人口216800人，占24.32%，其中，65歲及以上人口146649人，占16.45%。與2010年相比，60歲及以上人口的比重上升9.75個百分點，65歲及以上人口的比重上升6.24個百分點。

不同于河南安徽等地的地級市可以吸引轄下的縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口，作為一個地級市，鶴崗下轄6區(qū)兩縣，城鎮(zhèn)化率已經高達82.63%，繼續(xù)提升的潛力較小。同2010年第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口減少74457人，鄉(xiāng)村人口減少92937人，城鎮(zhèn)人口比重上升6.04個百分點?？梢婜Q崗不僅鄉(xiāng)村人口大幅減少，城鎮(zhèn)人口也在大幅下降。

在這種情況下，鶴崗的“白菜價”比比皆是。根據安居客網站的信息，鶴崗有大量總價10萬元以下的房子，比如，河濱南小區(qū)一套62平方米的小兩房，售價僅為5.5萬元。鹿林山路北街一套55平方米帶裝修的房子也僅為6.5萬元。

在很多地方，土地財政以及與樓市相關的稅收是地方財力的重要倚仗。但在鶴崗，這部分收入十分有限。這是因為，鶴崗的房地產市場規(guī)模已經萎縮到很小的容量。根據2020年鶴崗統(tǒng)計公報，全市全部有開發(fā)經營活動的房地產企業(yè)完成投資2.5億元，比上年下降29.3%；房屋施工面積41.5萬平方米，比上年下降48.6%；商品房銷售面積3.8萬平方米，增長6.8%，商品房銷售額1.4億元，增長19.7%。而2017年，鶴崗市房地產開發(fā)完成投資8.1億元，商品房銷售額4億元。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經記者分析，鶴崗這樣的收縮型城市，因為房子賣不出去，價格也很低，土地財政收入也很少了。

財政如何重整？

實際上，本次鶴崗相關公告提到的“財政重整”并非新鮮事物。這一名詞來自2016年國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》（下稱《預案》）。

財政部有關負責人當時解讀《預案》時表示，財政重整是指高風險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。實施債務高風險地區(qū)財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。

中國政法大學施正文教授告訴第一財經記者，財政重整不是指政府破產。鶴崗市實施財政重整，說明當?shù)刎斦罩芡怀?，償債風險加大，因此需要通過財政重整，增收減支來渡過財政困難期。

《預案》明確，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

這意味著鶴崗市相關指標或觸及上述條件。根據鶴崗市財政局近些年的預算報告，2018年鶴崗市進入了償債高峰期，而當?shù)厥芙洕滦?、減稅降費帶來的減收等影響，收入增收難度大，而增支呼聲高，入不敷出問題突出，償債壓力有增無減，形勢嚴峻。

因此鶴崗采取了增收減支相關舉措來緩解收支矛盾，并通過采取債券置換、拆借資金、延期償債等多項措施，來積極償債，防范債務風險。

根據當?shù)毓俜綌?shù)據，鶴崗市2018年地方一般公共預算收入為約25.2億元，而2019年降至約22.6億元，2020年約為23億元。而2018年、2019年、2020年當?shù)匾话愎差A算支出分別為115.7億元、103.7億元和136.8億元。

截至發(fā)稿，記者尚未查詢到今年以來鶴崗市財政數(shù)據。但過去三年財政收支數(shù)據顯示當?shù)厥杖朐鲩L乏力，但支出總體有擴大趨勢，收支缺口加大。鶴崗市做到財政收支平衡，非常依賴上級財政轉移支付收入。比如，2020年鶴崗市轉移支付收入為104.7億元，是當?shù)匾话愎差A算收入（23億元）約4.5倍。

施正文表示，鶴崗市實施財政重整計劃，其中一項重要內容是削減不必要支出，這主要是削減政府開支，因此取消了公開招聘政府基層工作人員計劃。除此之外，按照要求還需要壓縮政府投資項目支出，不應該新上政府投資項目，進一步壓減政府一般性支出等。

《預案》明確，財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。

施正文表示，鶴崗市實施財政重整計劃，取消招聘工作人員，符合財政重整相關要求，通過削減政府支出等舉措來渡過困難期，這也是值得肯定。財政重整必須要優(yōu)先保障基本民生支出，保證政府基本運轉。通過財政重整可以讓地方加強財政管理，化解債務風險，最終渡過難關。

根據《預案》，財政重整時，還可以通過處置政府資產、拓寬財源渠道、申請省級救助等方式渡過難關。當?shù)胤秸詡鶆诊L險得到緩解、控制，地方政府實現(xiàn)財政重整目標，經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。

在財政重整的同時，類似鶴崗這樣的收縮型城市如何發(fā)展引人關注。2019年4月，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》曾提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中。

牛鳳瑞對第一財經分析，很多礦業(yè)城市，原來居住區(qū)與礦區(qū)挨得比較近，職住一體。在資源枯竭后，礦業(yè)沒有了，但居住區(qū)還在。對城市來說，原來比較分散型的布局，現(xiàn)如今就明顯不合適了。現(xiàn)階段此類城市發(fā)展需要相對集中起來，才能提供更好的公共服務，財政支出也才能更有效。

“大家都分散居住，財政支出的規(guī)模要大，但效率會下降。城市本身具有集聚效應，城市居住區(qū)越分散，公共服務效率就比較低。”牛鳳瑞說，收縮型城市需要適當進一步優(yōu)化人口空間布局，提升公共服務效率和水平。

（作者 | 第一財經 林小昭 陳益刊）