本文轉自11月26日微信公號“俠客島”。

近日，國務院督查組發(fā)布了一則情況通報，主要是批評河北、山西省部分地方和單位保暖保供工作不作為、慢作為的問題。

島叔注意到，通報用詞還是頗“狠”的，能夠感受到督查組為民所想、為民所急的心情。比如，通報說“河北省保定市蓮池區(qū)有關部門久拖不辦，給群眾冬季生活帶來很大負擔”“河北省石家莊市裕華區(qū)有關單位與企業(yè)串通搞文字游戲糊弄群眾，損害政府形象”。更值得注意的是，這條通報是從國務院官網“互聯(lián)網+督查”版塊發(fā)布，也就是說，國務院督查組是從“互聯(lián)網+督查”平臺上看到了群眾反映的問題，進而解決的問題。

所以，借助這個今年4月份剛上線的平臺，以后的督查工作也可以由我們“發(fā)起”，因此就很有必要了解下督查組是如何工作，來保障群眾利益的了。

國務院官網11月25日發(fā)布的督查情況通報

一

一個最基礎的問題，啥是督查？

督查是督促檢查的簡稱。政策的制定、執(zhí)行，到評估、終結和監(jiān)督，構成一個完整的政策循環(huán)。如果政策體系比較科學，各個環(huán)節(jié)之間就會相互配合，前者構成后者的基礎，后者是前者的推進。

不過，實踐通常比理論復雜，各環(huán)節(jié)之間脫節(jié)的現象比比皆是。

比如，政策制定者都有一個“完美行政”的想象，希望自己的決策意圖不折不扣地執(zhí)行下去。但是，在基層執(zhí)行者那里，則希望有更多的自由裁量權，可以根據實際情況調整政策。

在實踐中，過度強調決策的完美和過度強調執(zhí)行的自由裁量，都很容易出問題。一旦決策者過于理想，就容易出現不顧實際蠻干的情況，官僚主義就會泛濫；但一旦決策者過度放權，讓執(zhí)行者“看著辦”，就很可能出現政策扭曲，出現不作為、慢作為的形式主義問題。

督查其實就是一個調節(jié)政策過程各個環(huán)節(jié)的調節(jié)機制。在國務院，履行督查職責的是國務院辦公廳督查室，其機構職能是督查檢查國務院各部門和地方政府，對國務院決定事項及國務院領導同志指示的貫徹落實情況。

這么看來，督查檢查是站在決策者的角度，保障政策有效執(zhí)行的。但是，督查檢查又不是簡單的監(jiān)督，更不意味著追責。在實踐中，它其實兼具監(jiān)督和評估兩個政策環(huán)節(jié)，功能也具有多樣性。

二

首先，督查是決策意圖的體現。督查的首要功能是上級督促下級。在實踐中，上級部門可以對下級部門督查，上級領導的指示可以納入督查內容。通俗而言，上級部門和領導是“說話算話”的?！罢f話”是一種制度性行為，可以體現為政策，也可以體現為指示。需要注意的是，指示并不僅僅是領導個人意思的表達，更是一種職務行為。因此，在實踐中，尤其是主要領導的指示，通常都需要督查組去給具體承辦部門下達任務或明察暗訪，無論如何都得有個結果。

比如，群眾溫暖過冬這個事，既是中央領導關心的事，習近平總書記和李克強總理都明確指示過，當然是督查組關心的事。并且，這個事還涉及到近些年來的煤改電等重大環(huán)保政策執(zhí)行情況，從政策監(jiān)督的監(jiān)督看，也是必須的。

其次，督查是決策和執(zhí)行之間的協(xié)調機制。一般而言，督查非得要督出一個結果出來。如果純粹是執(zhí)行的問題，那就得整改；如果確有客觀原因，那也得有個解釋。

島叔在調研中發(fā)現，真正意義上的不作為問題其實是不多的，大多數問題都是因為在執(zhí)行環(huán)節(jié)有難以克服的困難。

比如，有些事情涉及到多個部門的協(xié)調，而主辦部門又沒有協(xié)調能力，那么事情就僵在那里了。還有些事情，很可能是歷史遺留問題，牽一發(fā)動全身，誰都不愿意去“踩雷”的。

以這次河北、山西被通報的地方和單位為例，根據島叔的調研，問題的最大可能是，地方財政在過去幾年的煤改電過程中，付出了太多，很難長期補貼下去，這就有可能出現有關部門不按規(guī)定發(fā)放補貼、供暖公司違規(guī)收費的問題。

最后，督查當然是政策監(jiān)督的體現，具有嚴肅性。從檢查的角度看，督查其實是上級控制權的有機組成部分。

督查往往也意味著監(jiān)督。

一旦證據確鑿，是要啟動追責程序的，尤其是對那些重大政策，有重大社會影響的事件，督查這時還帶有政治性。

近期督查發(fā)現，河北省、山西省部分地方和單位漠視群眾利益，不作為慢作為、承諾不兌現，沒有有效保障群眾溫暖過冬

三

其實，想要做好督查工作，也簡單，總共分三步。

第一步，確認督查對象。一般而言，督查是“對事不對人”。督查工作的啟動，主要是出于具體事務的處理和重要政策的落實。

根據島叔的調研，督查對象主要有如下幾個方面：

一是各級黨委政府年度工作重點，比如年度工作計劃列出的幾個民生痛點，督查自然就得跟上；

二是計劃之外，一段時間內群眾反應強烈的問題；

三就是主要領導的指示。

第二步，根據實際情況，選擇合適的督查形式。

最基本的是專項督查。這主要是針對重大政策而開展的督查活動。比如，這幾年的環(huán)保、扶貧等領域，每年都會組織專項督查。專項督查等計劃性比較強，通常都是納入工作規(guī)劃的，且涉及的部門比較多，既要懂督查業(yè)務的，也要懂具體專業(yè)領域的，需要專門抽調人員。最刺激的形式是明察暗訪。

對一些個案問題，暗訪是比較常用的手段。

通過暗訪核實了基本情況后，再采用明訪的方法，這樣效果就比較好。

有些地方和單位不懂督查組的這種工作方式，往往在面對上級詢問的時候，還在說謊，結果被當場打臉。這次國務院督查組通報的情況，其實就是這種個案式的明察暗訪。最常見的是督辦，即，上級部門或主要領導了解情況后，通過辦公室系統(tǒng)內部通報，要求下級限時整改、及時匯報事情的處理情況。

政府系統(tǒng)內部的督辦件其實非常多，很多基層部門甚至都是圍繞著督辦來開展工作的。

不過，有個微妙的事情是，在行政系統(tǒng)內部，督辦件的孰輕孰重，執(zhí)行者需自行體會。比如，有些督辦，看似簡簡單單，但有關領導當面指示過，或者電話告知，不重視是不行的。有些督辦件，有可能是新聞曝光的，是哪個媒體曝光的，也讓督辦的緩急不同。

第三步，那就是形成督查通報，及時向國務院有關部門及領導同志報告，大多數通報還要向社會公開，就像這次在官網發(fā)布的這樣。以前，大家還不是那么重視督辦，覺得干活的才是最重要的，那么來督辦就是來挑毛病的。島叔在多地調查發(fā)現，督辦如今是越來越受到各級政府的重視，工作流程也越來越規(guī)范。

比如，過去一些督辦工作甚至只用電話通知，或隨便一個文件傳遞一下就行了；但現在都是采用紅頭，表示督辦件的嚴肅性。過去，有些下級部門是不怎么重視督查部門的地位，事實上那時的督查部門的力量也不強。

但現在不一樣，督查部門很權威，被督辦的單位幾乎不可能跨過督查部門來直接和領導溝通。通常情況下，只要督查部門覺得下面辦理得不行，是可以打回去重辦的。如今，互聯(lián)網平臺賦予了督查一種全新的能量，那就是突破行政體系內部循環(huán)，使督辦和“民意”的交互。某種意義上，督查也成了政府回應性治理的一個重要渠道。

未來，督查或許很快就會成為普通民眾耳熟能詳的事務。這是一件好事，是政府開放性的表現，也會倒逼各級政府提高治理水平和回應群眾的能力。

文/呂德文（武漢大學社會學院研究員）