微信公眾號“俠客島”（ID：xiake_island）10月14日發(fā)文稱，近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，對一段時間以來基層反應(yīng)強烈的上級督查檢查考核過多過濫的問題進行規(guī)范治理。其中特別規(guī)定，對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項要減少50%以上。

應(yīng)該說，中央的通知是及時的，亦點中了基層的痛點。不過，在實際工作中，兼顧上級權(quán)威與基層自主性，政策的統(tǒng)一性和靈活性，并非易事。平心而論，當(dāng)前形式主義、官僚主義問題突出，導(dǎo)致基層苦不堪言的問題，既不能簡單歸咎于上級決策的“不接地氣”，亦不能簡單理解為基層工作的教條僵化，而是政府間上下級關(guān)系的失衡，責(zé)、權(quán)、利不對等的結(jié)果，是國家治理體系和治理能力不足的表現(xiàn)。

“壓力型體制”的形成

任何一個行政體系，督查檢查考核系統(tǒng)都是必須的，這是上級能夠“控制”下級的前提。大致而言，上下級政府間圍繞著目標設(shè)置、檢查考核、激勵分配及剩余分配形成不同互動模式。

上世紀90年代，一種以目標管理為核心特征的基層“壓力型體制”逐漸形成。其核心特征是，上級政府將經(jīng)濟社會發(fā)展的各項目標任務(wù)進行“數(shù)字化”管理，并建立各個指標體系，層層分解，層層加壓。由于目標任務(wù)“可視化”，亦是可計算的、可比較的，使得所有基層政府都圍繞著GDP、計劃生育率等指揮棒展開競爭，“壓力型體制”亦是一個“錦標賽體制”。

應(yīng)該說，過去我國的基層治理之所以有活力，基層政府普遍積極行政，基層在“趕超型”國家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，恰恰源自于這一體制在特定的歷史條件下發(fā)揮了一定積極作用。

第一、這一體制是在中央向地方“放權(quán)”的過程中塑造出來的。上世紀八九十年代，我國的央地關(guān)系呈現(xiàn)出中央放權(quán)、地方分權(quán)的趨勢。從控制權(quán)的分配上看，中央除了掌握國防、外交、宏觀調(diào)控等必要的權(quán)力，經(jīng)濟發(fā)展和社會事務(wù)等各項權(quán)力都下放給了地方。

這一趨勢亦傳導(dǎo)到地方各層級政府關(guān)系之中，這使得在控制權(quán)的分配上，上級政府往往只掌握目標設(shè)定權(quán)以及輔以其中的檢查考核權(quán)，將激勵分配權(quán)和剩余控制權(quán)都讓渡給基層，基層因此獲得了極大的自主性。但因為上級政府往往“只要結(jié)果、不要過程”，在諸多時候，還默認基層政府為達到目標而不擇手段——這也就可以解釋，為何上世紀90年代末全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中稅費征收、計劃生育等“國策”執(zhí)行過程中，都不同程度地存在權(quán)力濫用等情況。

第二、這一體制是在“監(jiān)控型國家”遠未建立起來的時候塑造出來的。在當(dāng)時的技術(shù)條件下，央地之間、地方各層級政府之間的信息不對稱是普遍存在的事實，上級政府非常清楚它不可能有效監(jiān)控基層政府行為。哪怕是掌握了檢查考核權(quán)，因行使這一權(quán)力需要高度有效的信息渠道，上級政府對問責(zé)機制的啟用極為慎重。多數(shù)情況下，上下級政府只是將檢查和“迎檢”的游戲當(dāng)作上級控制權(quán)的“展臺”，并不真正激活檢查考核權(quán)。只有在有確切的證據(jù)的情況下（如媒體曝光、群眾反復(fù)上訪告狀），問責(zé)機制才會啟動。

“壓力型體制”的弊病

這么說來，上下級政府間的“默契”，是國家治理能力有限情況下的必然產(chǎn)物。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記給筆者講過一個故事，很能說明這個道理。他在擔(dān)任黨委書記的時候，上級相關(guān)部門布置過一個任務(wù)：3個月之內(nèi)要種40畝地的樹。他就將這個任務(wù)分配給分管副鎮(zhèn)長去辦理，并指示財政所給予足夠的經(jīng)費支持。過了3個月，這位副鎮(zhèn)長匯報說任務(wù)已經(jīng)完成了；這位黨委書記表達了贊許之意，說那就寫個報告向上匯報吧，這事就算結(jié)束了。

事實上，這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，他百分之百確定不可能完成任務(wù)，因為其轄區(qū)就不可能找到40畝荒地；這就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政足額撥付的經(jīng)費，這位分管副鎮(zhèn)長肯定從中貪污了一部分。但他作為一個有經(jīng)驗的黨委書記，不可能捅破這層紙。因為一捅破會有無盡的麻煩：一、如何向上級交代？其實上級或許也清楚這個任務(wù)因各地情況不一，不可能都完成。但如果自己主動承認完成不了，上級政府如秉持實事求是的精神，就得下來調(diào)研、重新安排指標，費時又費力；如果不實事求是，那就問責(zé)了事——但上級又如何向更上一級交代呢？二、讓下屬怎么干？

副鎮(zhèn)長在接下這個任務(wù)的時候，很清楚是不可能完成任務(wù)的。但他還是接下了，某種程度上是為領(lǐng)導(dǎo)分憂——真出了問題，他得擔(dān)責(zé)。因此，哪怕是副鎮(zhèn)長真貪污了種樹款，也是一種“激勵分配”。

很顯然，壓力型體制和錦標賽體制雖發(fā)揮了地方的積極性，但也是有限度的。其最大的弊病是，基層政府“不作為”、“亂作為”的可能性大大增加。在當(dāng)時的技術(shù)條件下，上級政府為了約束基層政府，只能通過一些“簡單、粗暴”（卻也有效）的辦法來補救。比如，“一票否決”就是這種性質(zhì)的制度設(shè)計。把稅費征收、計劃生育、安全生產(chǎn)等中心工作列為“一票否決”事項，傳遞的政策信號是這些事項不可糊弄，必須保質(zhì)保量完成。在這個意義上，基層政府為了完成中心工作，可謂是不遺余力；但對類似種樹這樣的“軟指標”糊弄糊弄，亦再正常不過。

檢查考核權(quán)實質(zhì)化后的問題

農(nóng)村稅費改革后，基層政府行為普遍出現(xiàn)了從“積極行政”向“消極行政”的轉(zhuǎn)向。這基于農(nóng)村稅費改革及免稅政策的實施，以及農(nóng)村計劃生育轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致基層治理告別了“趕超”時代有關(guān)，更與最近十余年來央地關(guān)系的變化有關(guān)。

與上世紀八九十年代的地方分權(quán)趨勢不同，最近十余年間，中央和省級政府通過垂直化管理執(zhí)法、市場監(jiān)管等部門，開始了一場新的集權(quán)化轉(zhuǎn)變。這在某種程度上重塑了基層治理：由于上級掌握了財政和行政權(quán)力，基層政府的自主性大大下降，基層政府更是圍繞著上級的指揮棒轉(zhuǎn)，上下級政府間的博弈空間大為縮減。

這在控制權(quán)的分配上體現(xiàn)尤甚：上級政府不僅繼續(xù)掌握著目標設(shè)置權(quán)，還在相當(dāng)大程度上掌握著激勵分配權(quán)，基層的剩余控制權(quán)也被有效制約。而最為突出的表現(xiàn)是，依賴于紀委監(jiān)察和政府督查力量的持續(xù)強化，檢查考核權(quán)具有了實質(zhì)意義。

應(yīng)該說，檢查考核權(quán)的實質(zhì)化，是國家治理能力提升的表現(xiàn)?？陀^上，檢查考核之所以起作用，而不是像上世紀八九十年代一樣淪為“游戲”，是國家基礎(chǔ)能力提升的結(jié)果。

比如，在精準扶貧的過程中，基層對這一領(lǐng)域的形式主義、官僚主義問題反應(yīng)最為激烈。但如果跳開扶貧工作本身，可以看見精準扶貧很可能為國家治理現(xiàn)代化提供了契機。如果不是扶貧系統(tǒng)及各級黨委政府絞盡腦汁要精準識別貧困、精準施策、精準脫貧，或許類似大數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)這樣的治理技術(shù)不會產(chǎn)生地那么快。正因為有了這個系統(tǒng)，連帶著低保政策實施、微腐敗治理等基層治理實踐，也變得高效而規(guī)范起來。

反過來說，今天基層督查檢查考核之所以太多太濫，恰恰是國家治理能力不足所致的。其中的關(guān)鍵是：當(dāng)中央和上級政府的控制權(quán)急劇增強，而國家基礎(chǔ)能力又未同步提高時，上級對下級控制權(quán)的實現(xiàn)必然依賴于可視化的“痕跡管理”，而無法依靠實績評價。

同樣以精準扶貧為例。大數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)是可以排除一些明顯有房有車有存款的假貧困戶，但絕大多數(shù)農(nóng)民的收入和支出過程都沒有“留痕”，很多非正規(guī)經(jīng)濟亦未“數(shù)目字化”時，“精準”從何而來？為了接近“精準”目標，只能依靠扶貧干部反復(fù)“算賬”。高度精準的系統(tǒng)以秒為單位計算出的扶貧問題，基層就得以天、月為單位，再加上人海戰(zhàn)術(shù)來回應(yīng)計算機提出的問題。

久而久之，真正一線的扶貧工作倒是不重要了，重要的是“算賬”，讓系統(tǒng)有效運作。可見，這幾年盡管國家基礎(chǔ)能力提升了不少，但遠未到可以精確計算的時代。當(dāng)前基層之所以受困于形式主義和官僚主義，根源在于我們在用計算機的方式來治理算盤時代的社會。

上下責(zé)、權(quán)、利的不對等

基層治理其實是有規(guī)律可循的?；驹硎牵荷舷录壵g需要在權(quán)、責(zé)、利上形成相對的平衡關(guān)系。而這個平衡關(guān)系，除了受國家治理能力和社會本身的“可視化”水平的影響，最直接的還是控制權(quán)的分配問題。

當(dāng)前，一種以行政理性化和技術(shù)治理為特征的“集權(quán)”正在開展，上級政府部門通過項目制、問責(zé)制、目標考核制、辦事留痕等技術(shù)手段，將基層政府行為納入到了“制度的籠子里”。而同時，在基層，過去經(jīng)過長期實踐已經(jīng)適應(yīng)了的數(shù)目字化管理領(lǐng)域（如GDP），不再衡量基層治理績效的主導(dǎo)要素；而一些未能高度數(shù)目字化管理的領(lǐng)域，如黨建、環(huán)保、維穩(wěn)等，漸漸成了基層治理等重要任務(wù)。

這就意味著，一方面，集權(quán)化使得上級政府，尤其是那些垂直化管理等部門，獲得了對基層政府的部分“控制權(quán)”，使得它們普遍以強化“屬地責(zé)任”的名義將部門責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層政府；另一方面，隨著國家治理轉(zhuǎn)型，一些“軟指標”漸漸“硬指標化”，且又苦于無法有效“智能計算”，就只能依賴于傳統(tǒng)的的督查檢查考核等方式來獲取信息。

在這個意義上，上級部門和基層政府間的責(zé)、權(quán)、利不對等，在治理任務(wù)急劇加重等情況下，加劇了形式主義和官僚主義的問題。

比如，各地這幾年對環(huán)保和安全生產(chǎn)問題愈來愈重視，而環(huán)保部門和安監(jiān)部門又是垂直管理部門。導(dǎo)致的結(jié)果是，環(huán)保和安監(jiān)等部門借著中央對相關(guān)議題高度重視的勢，不斷強調(diào)基層政府對相關(guān)問題的“屬地責(zé)任”，動不動就啟動問責(zé)機制。問題是，基層政府無法有效履行屬地管理的權(quán)利，因為相關(guān)的執(zhí)法權(quán)只有部門，準確地說只有擁有執(zhí)法資格的少量執(zhí)法隊員才能履行；更麻煩的是，部門垂直化管理同時意味著部門分割，執(zhí)法權(quán)的分散必然造成執(zhí)法效率的低下。

這便是基層普遍存在的“條塊分割”導(dǎo)致的責(zé)、權(quán)、利不對等的問題。在基層治理中，基層政府抱怨執(zhí)法權(quán)不在身上，根本就不可能有效治理；部門則抱怨，基層政府有屬地責(zé)任，如果平常管理地好，哪至于到執(zhí)法這一步？

基層政府還抱怨，“上面千條線、下面一根針”，現(xiàn)在哪個部門都以屬地管理的名義要求基層履職，但也要有那么多人啊——大多數(shù)地方的基層政府工作人員，能夠應(yīng)付上級的各項文字材料就不錯了，哪還有時間精力來落實各個事項？于是，相當(dāng)部分地區(qū)的基層政府以村委會規(guī)范化的名義，將村干部納入基層行政體系，一些基層治理事務(wù)讓村干部去完成算了——很不幸，連村級組織受困于上級督查檢查考核。

治本之策

從中央發(fā)文的思路來看，中央顯然認識到形式主義、官僚主義問題表現(xiàn)在基層，根子在上面。短期內(nèi)，通過規(guī)范、壓縮上級督查檢查考核是有效的。但是，就國家治理現(xiàn)代化的進程看，這一措施或許也只能起到治標的作用。欲有效解決這一問題，還得依賴于國家能力的提升及基層治理體制機制的創(chuàng)新。

今年暑期筆者在北京平谷區(qū)調(diào)研，其“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的經(jīng)驗對解決基層督查檢查考核過多過濫的問題有所啟示。其基本做法是，在縣域治理范圍內(nèi)，不僅保證部門對基層政府對控制權(quán)，還賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門考核權(quán)和召集權(quán)。這樣，面對一些需要部門協(xié)調(diào)及條塊合作的治理痼疾，街鄉(xiāng)可以“吹哨”召集各職能部門現(xiàn)場“報到”，參與聯(lián)合執(zhí)法。運用這一機制，平谷區(qū)猖獗多年的沙石盜采、盜挖黃金等問題得到了有效控制。而部門因參與了治理過程，且治理目標亦“可見”，也就不存在隨意啟動督查檢查考核工作的問題，更不用啟動問責(zé)機制。

解決基層督查檢查考核過多過濫的問題，需要有耐心、有定力。

一是要從提高國家基礎(chǔ)能力入手，積小勝為大勝。千萬不要小看了類似“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”以及大數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)這樣的基層探索，它們是一點一滴地提高基層治理能力。

二是適當(dāng)給基層治理減負。一個地方、一個時期，都只能有一個中心工作，其它工作要圍繞中心工作開展。我們正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，同時進行三大攻堅戰(zhàn)，時間緊、任務(wù)重是真的；但基層工作也要講究張弛有度、有所側(cè)重，抓住主要矛盾，才能避免眉毛胡子一把抓。在這個意義上，筆者還是建議各個地方政府可否做一個調(diào)查：基層干部“5+2”、“白+黑”的情況是否普遍？如果普遍，還要輪番督查檢查考核，有必要么？實際上，基層干不干活、干活怎么樣，最“可視化”的指標是時間，而不是各種臺賬。

圖為俠客島公務(wù)員群一個島友下鄉(xiāng)檢查，收到的一捆匯報材料

文/呂德文（武漢大學(xué)社會學(xué)系教授）