【文/觀察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 毛振華】

地方政府債務(wù)形成與演化進(jìn)程

地方政府債務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)70年代末，部分省及地級(jí)市開(kāi)始嘗試通過(guò)舉債彌補(bǔ)資金缺口以更好地履行政府職能，但受限于地方政府自主權(quán)，該階段地方政府債務(wù)規(guī)模整體較小。此后，伴隨中國(guó)財(cái)稅體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務(wù)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。

階段一：融資平臺(tái)成為地方政府財(cái)政收支矛盾下的融資代理人。1994年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》審議通過(guò)，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在地方政府無(wú)法獨(dú)立舉債的情況下，同年分稅制改革進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政收支矛盾。地方政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的情況下，有財(cái)政收入約束，通過(guò)財(cái)政部代發(fā)代還債券獲取的資金也較為有限，無(wú)法籌得地方發(fā)展所需資金，于是嘗試成立各類(lèi)城市投資公司作為融資平臺(tái)，以獨(dú)立企業(yè)法人形式代替政府進(jìn)行直接或間接融資，從而彌補(bǔ)政府投資項(xiàng)目的資金不足。同時(shí)，以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核機(jī)制與政府競(jìng)爭(zhēng)模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模、輕投資質(zhì)量，粗放型的財(cái)政支出行為也在一定程度上加速了融資平臺(tái)這個(gè)地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。

階段二：“四萬(wàn)億”政策推動(dòng)融資平臺(tái)第一輪債務(wù)擴(kuò)張。為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，國(guó)家出臺(tái)“四萬(wàn)億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬(wàn)億元。在“四萬(wàn)億”配套資金需求、國(guó)家政策支持、地方政府資金缺口等多個(gè)因素推動(dòng)下，地方融資平臺(tái)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。2008年上半年，全國(guó)融資平臺(tái)約有3000家，貸款余額約為1.7萬(wàn)億元。截至2010年年末，融資平臺(tái)數(shù)量已升至6576家，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，融資平臺(tái)債務(wù)中僅政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到4.08萬(wàn)億元。地方融資平臺(tái)數(shù)量與債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)翻倍式增長(zhǎng)。

階段三：依托“影子銀行”，融資平臺(tái)進(jìn)行第二輪債務(wù)擴(kuò)張。伴隨前期“四萬(wàn)億”政策的負(fù)面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)關(guān)注，國(guó)家出臺(tái)一系列政策對(duì)地方融資平臺(tái)銀行信貸融資進(jìn)行規(guī)范。同階段，國(guó)內(nèi)利率市場(chǎng)化持續(xù)推進(jìn)，存款脫媒促使大量資金流向“影子銀行”，如信托機(jī)構(gòu)、基金子公司、P2P平臺(tái)等，“影子銀行”成為地方融資平臺(tái)繼銀行信貸之后的重要融資來(lái)源。與此同時(shí)，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管，將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，通過(guò)表外理財(cái)、銀信合作等形式為地方融資平臺(tái)提供資金支持。借助“影子銀行”的“逆周期”擴(kuò)張，融資平臺(tái)呈現(xiàn)新一輪債務(wù)擴(kuò)張。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國(guó)融資平臺(tái)債務(wù)余額達(dá)到6.97萬(wàn)億元，較2010年年底增長(zhǎng)40.22%。同期，伴隨直接融資渠道快速發(fā)展，融資平臺(tái)公開(kāi)市場(chǎng)債券融資規(guī)?？焖倥噬?，2012至2016年城投債凈融資額年均達(dá)到1.18萬(wàn)億元。

階段四：地方債務(wù)隱性化。融資平臺(tái)依托政府信用迅速擴(kuò)張債務(wù)的同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務(wù)—投資”的驅(qū)動(dòng)模式難以為繼。以2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文出臺(tái)為標(biāo)志，地方債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。一方面“開(kāi)前門(mén)”，賦予地方政府舉債權(quán)，并納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)行規(guī)模控制，并以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)于企事業(yè)單位舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；另一方面“堵后門(mén)”，明確政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。2017年50號(hào)文、87號(hào)文及2018年194號(hào)文、23號(hào)文等系列文件，對(duì)于各類(lèi)違法違規(guī)舉債行為進(jìn)一步細(xì)化明晰，各類(lèi)試圖仍以政府隱性信用背書(shū)的融資行為得到有效遏制。

在疏堵結(jié)合的政策導(dǎo)向下，地方政府債務(wù)進(jìn)入規(guī)范化管理軌道，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但未納入地方債務(wù)審計(jì)范圍的存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務(wù)中非政府債券形式債務(wù)均以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，但該次審計(jì)工作各省份融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)債務(wù)納入政府負(fù)有償還、擔(dān)保及救助責(zé)任三類(lèi)的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，或?qū)е虏糠值胤絺鶆?wù)未顯性化且被低估；另一方面，地方政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配且債務(wù)限額約束下，發(fā)行省級(jí)地方政府債券的“開(kāi)前門(mén)”舉措難以真正滿足各層級(jí)地方政府的實(shí)際資金需求，融資平臺(tái)及部分國(guó)企所承擔(dān)的地方公益類(lèi)項(xiàng)目融資職能難以真正剝離，中央關(guān)于劃清地方政府與企業(yè)界線的政策要求在財(cái)政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)，通過(guò)注入公益性資產(chǎn)、出具承諾函等形式或利用政府引導(dǎo)基金、PPP等渠道擴(kuò)張債務(wù)并為該類(lèi)債務(wù)提供隱性背書(shū)的情況，呈現(xiàn)為此階段部分地方債務(wù)的“隱性化”特點(diǎn)。

耗資2億多元修建的貴州省獨(dú)山縣水司府堂（水司樓） 圖：東方IC

地方政府隱性債務(wù)重要載體——融資平臺(tái)面臨較大轉(zhuǎn)型壓力與挑戰(zhàn)

地方政府依托融資平臺(tái)所形成的地方政府隱性債務(wù)是中國(guó)特有財(cái)稅體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的產(chǎn)物，快速擴(kuò)張的隱性債務(wù)背后其實(shí)是地方政府“債務(wù)—投資”驅(qū)動(dòng)模式的不斷強(qiáng)化，既源于地方政府超出財(cái)力搞建設(shè)，亦有金融機(jī)構(gòu)以政府兜底幻覺(jué)代替市場(chǎng)化風(fēng)控要求的推波助瀾。現(xiàn)階段推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已是一體兩面，只有切實(shí)剝離平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能、推進(jìn)其市場(chǎng)化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)隱性化載體，并有效防范存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深化與蔓延。在現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、強(qiáng)監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴(yán)峻背景下，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之切、轉(zhuǎn)型之難進(jìn)一步凸顯。