【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 毛振華】

地方政府債務(wù)形成與演化進程

地方政府債務(wù)發(fā)端于20世紀70年代末，部分省及地級市開始嘗試通過舉債彌補資金缺口以更好地履行政府職能，但受限于地方政府自主權(quán)，該階段地方政府債務(wù)規(guī)模整體較小。此后，伴隨中國財稅體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務(wù)在不同經(jīng)濟發(fā)展時期呈現(xiàn)不同特點。

階段一：融資平臺成為地方政府財政收支矛盾下的融資代理人。1994年，《中華人民共和國預(yù)算法》審議通過，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在地方政府無法獨立舉債的情況下，同年分稅制改革進一步加劇了地方財政收支矛盾。地方政府在財權(quán)、事權(quán)不匹配的情況下，有財政收入約束，通過財政部代發(fā)代還債券獲取的資金也較為有限，無法籌得地方發(fā)展所需資金，于是嘗試成立各類城市投資公司作為融資平臺，以獨立企業(yè)法人形式代替政府進行直接或間接融資，從而彌補政府投資項目的資金不足。同時，以GDP為主導(dǎo)的政績考核機制與政府競爭模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模、輕投資質(zhì)量，粗放型的財政支出行為也在一定程度上加速了融資平臺這個地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。

階段二：“四萬億”政策推動融資平臺第一輪債務(wù)擴張。為應(yīng)對2008年全球金融危機的負面影響，國家出臺“四萬億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬億元。在“四萬億”配套資金需求、國家政策支持、地方政府資金缺口等多個因素推動下，地方融資平臺呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。2008年上半年，全國融資平臺約有3000家，貸款余額約為1.7萬億元。截至2010年年末，融資平臺數(shù)量已升至6576家，審計署統(tǒng)計結(jié)果顯示，融資平臺債務(wù)中僅政府負有償還責任的債務(wù)已達到4.08萬億元。地方融資平臺數(shù)量與債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)翻倍式增長。

階段三：依托“影子銀行”，融資平臺進行第二輪債務(wù)擴張。伴隨前期“四萬億”政策的負面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟下行壓力增大，地方融資平臺信貸風險引發(fā)關(guān)注，國家出臺一系列政策對地方融資平臺銀行信貸融資進行規(guī)范。同階段，國內(nèi)利率市場化持續(xù)推進，存款脫媒促使大量資金流向“影子銀行”，如信托機構(gòu)、基金子公司、P2P平臺等，“影子銀行”成為地方融資平臺繼銀行信貸之后的重要融資來源。與此同時，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管，將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，通過表外理財、銀信合作等形式為地方融資平臺提供資金支持。借助“影子銀行”的“逆周期”擴張，融資平臺呈現(xiàn)新一輪債務(wù)擴張。根據(jù)國家審計署統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國融資平臺債務(wù)余額達到6.97萬億元，較2010年年底增長40.22%。同期，伴隨直接融資渠道快速發(fā)展，融資平臺公開市場債券融資規(guī)?？焖倥噬?，2012至2016年城投債凈融資額年均達到1.18萬億元。

階段四：地方債務(wù)隱性化。融資平臺依托政府信用迅速擴張債務(wù)的同時，地方政府債務(wù)風險隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務(wù)—投資”的驅(qū)動模式難以為繼。以2014年新《預(yù)算法》與43號文出臺為標志，地方債務(wù)進入規(guī)范發(fā)展期。一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權(quán)，并納入全口徑預(yù)算管理，實行規(guī)?？刂疲⒁?013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，對于企事業(yè)單位舉借的政府負有償還責任的債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券進行置換；另一方面“堵后門”，明確政府與企業(yè)的責任邊界，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。2017年50號文、87號文及2018年194號文、23號文等系列文件，對于各類違法違規(guī)舉債行為進一步細化明晰，各類試圖仍以政府隱性信用背書的融資行為得到有效遏制。

在疏堵結(jié)合的政策導(dǎo)向下，地方政府債務(wù)進入規(guī)范化管理軌道，總體風險可控，但未納入地方債務(wù)審計范圍的存量隱性債務(wù)風險仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務(wù)中非政府債券形式債務(wù)均以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，但該次審計工作各省份融資平臺及國有企業(yè)債務(wù)納入政府負有償還、擔保及救助責任三類的統(tǒng)計口徑并不一致，或?qū)е虏糠值胤絺鶆?wù)未顯性化且被低估；另一方面，地方政府在財權(quán)、事權(quán)不匹配且債務(wù)限額約束下，發(fā)行省級地方政府債券的“開前門”舉措難以真正滿足各層級地方政府的實際資金需求，融資平臺及部分國企所承擔的地方公益類項目融資職能難以真正剝離，中央關(guān)于劃清地方政府與企業(yè)界線的政策要求在財政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融資平臺及國有企業(yè)，通過注入公益性資產(chǎn)、出具承諾函等形式或利用政府引導(dǎo)基金、PPP等渠道擴張債務(wù)并為該類債務(wù)提供隱性背書的情況，呈現(xiàn)為此階段部分地方債務(wù)的“隱性化”特點。

耗資2億多元修建的貴州省獨山縣水司府堂（水司樓） 圖：東方IC

地方政府隱性債務(wù)重要載體——融資平臺面臨較大轉(zhuǎn)型壓力與挑戰(zhàn)

地方政府依托融資平臺所形成的地方政府隱性債務(wù)是中國特有財稅體制及經(jīng)濟發(fā)展模式的產(chǎn)物，快速擴張的隱性債務(wù)背后其實是地方政府“債務(wù)—投資”驅(qū)動模式的不斷強化，既源于地方政府超出財力搞建設(shè)，亦有金融機構(gòu)以政府兜底幻覺代替市場化風控要求的推波助瀾。現(xiàn)階段推進融資平臺轉(zhuǎn)型與防范地方政府隱性債務(wù)風險已是一體兩面，只有切實剝離平臺企業(yè)的政府融資職能、推進其市場化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范融資平臺成為地方政府債務(wù)隱性化載體，并有效防范存量隱性債務(wù)風險的深化與蔓延。在現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟下行壓力增大、強監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴峻背景下，融資平臺轉(zhuǎn)型之切、轉(zhuǎn)型之難進一步凸顯。