【文/ 羅志恒、牛琴】

11月8日全國人大常委會表決通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，增加地方政府債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生。

根據(jù)財政部部長藍(lán)佛安介紹，從2024年開始，我國將連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。再加上這次全國人大常委會批準(zhǔn)的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時明確，2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。地方需要消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。

一言以蔽之，10萬億的直接資金加上2萬億債務(wù)自然到期，五年內(nèi)將化解12萬億隱性債務(wù)。

一、總體評價：10萬億資金投入與2萬億債務(wù)自然到期，化解12萬億隱性債務(wù)

通過新一輪大規(guī)模債務(wù)置換，拉長地方債務(wù)周期、降低債務(wù)付息壓力，推動地方政府從化債化險轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)上來，從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展，具有重要意義。債務(wù)置換的意義既要看到近年來“力度最大”的規(guī)模效應(yīng)，更要看到財政化債思路的重大優(yōu)化以及對地方政府行為的激勵效應(yīng)。

第一，總體上看，化債力度超預(yù)期，是近年來“力度最大”的化債行動，以10萬億的直接資金加上2萬億債務(wù)自然到期，五年內(nèi)將化解12萬億隱性債務(wù)，體現(xiàn)出中央推動防范化解風(fēng)險、規(guī)范債務(wù)管理、推動經(jīng)濟(jì)增長的決心，有利于提振信心與預(yù)期。

財長藍(lán)部長披露2023年末我國隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬億元，經(jīng)過一次性增加債務(wù)限額6萬億、未來五年每年安排新增專項債8000億元合計10萬億，疊加2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元自然到期，不再在2028年前清零償還。由此2028年之前，地方需消化的大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。

之所以為近年來規(guī)模最大的一次，主要是遠(yuǎn)高于前幾輪化債規(guī)模。2015年以來，中央持續(xù)加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理，債務(wù)管理制度更加規(guī)范，開前門、堵后門。但是隨著內(nèi)外部宏觀形勢的變化以及大規(guī)模推進(jìn)減稅降費(fèi)，宏觀稅負(fù)持續(xù)下行的同時支出責(zé)任不減；當(dāng)?shù)胤秸话銈c專項債仍難以滿足地方政府支出時，部分地方政府往往通過融資平臺舉債等方式解決收支矛盾，這就產(chǎn)生了部分隱性債務(wù)。

一方面為落實《預(yù)算法》“通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，另一方面進(jìn)一步化解新的隱性債務(wù)，2015年以來我國推進(jìn)了四輪債務(wù)置換：

第一輪為2015-2018年，主要是落實《預(yù)算法》的要求，通過發(fā)行12.2萬億元債券置換非債券形式的存量政府債務(wù)。此輪置換的債務(wù)之前已納入政府債務(wù)管理，不屬于隱性債務(wù)，僅是將非債券形式的地方債務(wù)轉(zhuǎn)化為債券形式。

第二輪為2019年-2021年9月，主要是通過發(fā)行置換債券和特殊再融資債券開展建制縣化債試點工作，合計置換債務(wù)規(guī)模達(dá)到8185.9億元。

第三輪為2021年10月-2022年6月，主要是推進(jìn)北上廣全域無隱性債務(wù)試點。北京、廣東和上海分別發(fā)行3252.3、1134.8和654.8億元特殊再融資債券，合計發(fā)行規(guī)模達(dá)到5041.8億元，推進(jìn)隱性債務(wù)清零。

第四輪債務(wù)置換為2023年10月以來，落實中央“一攬子化債”，截至10月底各地合計發(fā)行特殊再融資債券超1.7萬億元。除特殊再融資債券外，自2023年4季度以來，特殊新增專項債券開始發(fā)行，其實際用途或為置換地方隱性債務(wù)和清欠企業(yè)賬款。

第二，這反映了化債思路的重大優(yōu)化調(diào)整，從防風(fēng)險為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風(fēng)險，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。重大思路的調(diào)整意味著下階段將穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的地位，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

目前各方已達(dá)成較大共識，就是經(jīng)濟(jì)下行期財政政策可以發(fā)揮更大作用，貨幣政策主要起配合的作用。當(dāng)然，具體力度需要考慮到未來不確定性、外部沖擊（特朗普加征關(guān)稅、科技打壓及減稅政策對中國的影響）和財政可持續(xù)性等。

第三，既降低了當(dāng)期地方政府化債和利息支出的財政壓力，地方政府能騰出更多的財政資金和精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)，更好落實減稅降費(fèi)，改善營商環(huán)境，對地方政府行為的激勵效應(yīng)也要引起重視。

其一，債務(wù)置換實現(xiàn)了大部分隱性債務(wù)顯性化，地方債務(wù)的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理全部轉(zhuǎn)向以顯性債務(wù)為主，地方債務(wù)管理更加規(guī)范化、透明化。

其二，以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務(wù)，以時間換空間，因此債務(wù)置換的過程也是降低風(fēng)險的過程，體現(xiàn)了化債的本質(zhì)是化解風(fēng)險。

其三，債務(wù)置換減輕了地方政府化債的壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)，加大教育、醫(yī)療、環(huán)保等投入，從而增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力和社會福祉。據(jù)估算，五年累計可節(jié)約6000億元左右。

其四，債務(wù)置換有利于地方政府更好落實減稅降費(fèi)，部分地區(qū)“亂罰款亂收費(fèi)”等現(xiàn)象將明顯緩解乃至杜絕，有利于改善營商環(huán)境。

第四，對于城投公司而言，債務(wù)置換有助于城投公司剝離歷史債務(wù)包袱，輕裝上陣，為城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。

通過債務(wù)置換，城投公司能夠有序剝離隱性債務(wù)，實現(xiàn)債務(wù)責(zé)任在政府與平臺之間的明確劃分，即“政府的歸政府、平臺的歸平臺”，從而降低債務(wù)負(fù)擔(dān)、提升財務(wù)穩(wěn)健性。通過這一舉措城投公司能夠?qū)⒏嗑唾Y源投入到經(jīng)營性業(yè)務(wù)的發(fā)展中，聚焦于提升自身的運(yùn)營效率和盈利能力，進(jìn)而為城投公司的成功轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

二、為何要提高地方債務(wù)限額？為何不是通過國債來化債？

在當(dāng)前防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的大背景下，地方政府面臨著諸多難題。房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響，地方財政收支缺口擴(kuò)大，地方債務(wù)還本付息難度加大。

2024年1-9月，地方一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入同比增速分別僅為0.6%和-22.5%，均低于年初的預(yù)算目標(biāo)的3.7%和0.1%；地方兩本預(yù)算支出之和的同比增速僅為-1.9%，影響了積極財政作用的發(fā)揮。同時在化債政策要求下，地方政府主要精力在于壓降債務(wù)規(guī)模，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性一定程度上受到了影響。