【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 孔帆】

12月20日晚間，一名沙特阿拉伯裔移民駕車沖入德國東部馬格德堡市中心的圣誕市場(chǎng)，造成至少4人身亡、200余人受傷。

在歐洲，關(guān)于移民、申根協(xié)議、加強(qiáng)邊境管制等充滿悖論的話題，正在成為熱點(diǎn)。相信這一沖撞事件，將對(duì)歐洲產(chǎn)生巨大影響。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月20日晚，德國馬格德堡市一圣誕集市發(fā)生一起汽車沖撞人群襲擊事件，造成至少4人身亡、200余人受傷。 央視

明年6月，是申根協(xié)議正式生效40年。申根協(xié)議的核心理念在于取消歐盟成員國之間的邊境檢查，確保人員、貨物和資本在區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)，這被視為歐洲一體化過程中取得的最重要成就之一。本來，明年歐盟層面應(yīng)該好好慶祝一番，但目前看來，別說慶祝，申根協(xié)議能不能延續(xù)，都是個(gè)問題。

原因是這項(xiàng)政策出現(xiàn)了變數(shù)，越來越多國家開始重啟邊境管制抽查，以應(yīng)對(duì)非法移民問題。

12月12日歐盟成員國內(nèi)政部長會(huì)議通過投票表決，允許保加利亞和羅馬尼亞全面加入申根區(qū)，從而取消兩國與歐洲其他國家之間的邊界。該決定將于2025年1月1日起生效。

不過諷刺的是，這一決定恐怕將加劇歐洲國家重啟邊境管制抽查。原因大家心知肚明，但不能明說。政治正確就是這么有意思。

目前隨著德國、法國等核心歐盟國家率先重啟邊境管制，“無國界歐洲”這一象征性成就正在經(jīng)受考驗(yàn)。申根區(qū)為何陷入了如今的困境？這既與移民壓力、安保擔(dān)憂等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)密切相關(guān)，也暴露出歐盟在政策協(xié)調(diào)和危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的系統(tǒng)性問題。

不久前，面對(duì)特朗普的“美國優(yōu)先”，已經(jīng)下臺(tái)的法國總理巴尼耶提出“歐洲優(yōu)先”。但歐洲還沒能“優(yōu)先”， 申根區(qū)就要崩了？

非法移民涌入，安全問題頻現(xiàn)……

自2015年歐洲移民危機(jī)以來，歐盟內(nèi)部在移民問題上的矛盾日益激化。一些成員國，如意大利、希臘，因地理位置成為非法移民最初的登陸點(diǎn)，但這些國家在接收、安置移民方面資源有限。大量移民通過巴爾干路線或地中海路線持續(xù)北上，涌入德國、法國等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家。

德國在今年更是全境重啟邊境管制，以圖阻截非法入境者，并將部分人遣送回原登陸國。

歐盟現(xiàn)行法規(guī)如《都柏林協(xié)議》，在分?jǐn)傄泼窠邮肇?zé)任上明顯失衡，使得這些問題長期得不到解決，并積累為如今的申根困局。

同時(shí)，恐怖襲擊、跨境犯罪和走私問題層出不窮，也讓邊境開放的理念飽受批評(píng)。法國早在2015年巴黎恐襲后便開始在部分邊境地區(qū)執(zhí)行管控，而德國內(nèi)政部長更是直接表態(tài)，未來的管控將“無限期持續(xù)”，直到移民總量下降至“可接受水平”。

部分國家的安全訴求與歐盟申根協(xié)議所代表的“無邊界合作”精神之間的矛盾，顯然是無法通過單一措施解決的。

歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制的困境

雖然歐盟內(nèi)政和移民事務(wù)專員一再強(qiáng)調(diào)，《申根邊境守則》規(guī)定成員國在申根區(qū)內(nèi)部對(duì)人員實(shí)施檢查系“絕對(duì)例外”、且應(yīng)是“最后手段”。但現(xiàn)實(shí)中，一些國家根本未能遵循此規(guī)定。歐盟委員會(huì)也從未正式啟動(dòng)對(duì)違反規(guī)則國家的懲戒程序，這實(shí)際上鼓勵(lì)了“默認(rèn)違規(guī)”的擴(kuò)大化。部分成員國更傾向于以本國短期利益為重，邊境管控成了漸趨常態(tài)化的現(xiàn)象。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年10月16日，德國勃蘭登堡州，聯(lián)邦警察開始在奧得河畔的法蘭克福和斯盧布施之間的德國-波蘭邊境過境點(diǎn)進(jìn)行永久管制。視覺中國

當(dāng)前的邊境管控已成申根區(qū)成立以來最嚴(yán)峻的例外。例如，德國對(duì)其九個(gè)陸地鄰國的全線邊境實(shí)施檢查，荷蘭也開始對(duì)從比利時(shí)和德國入境者進(jìn)行審查。從本質(zhì)上看，這一系列舉措反映的是成員國對(duì)申根體系的不信任以及對(duì)歐洲一體化的觀念在逐步動(dòng)搖。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

即便加大了邊境管控力度，效果仍顯有限。以德國為例，其超過7000公里的邊界線上僅能對(duì)主要道路的部分車輛和旅客進(jìn)行抽查，而多數(shù)移民仍可通過其他途徑繞過監(jiān)控。德國警察工會(huì)主席直言，這種檢查方式在巨大的邊界強(qiáng)度面前，難以做到真正的封閉，更多只是象征意義。與此同時(shí)，內(nèi)部邊境管控既會(huì)拖累貿(mào)易和交通效率，也會(huì)對(duì)旅游和經(jīng)濟(jì)往來造成損害。

申根協(xié)議的設(shè)想是基于成員國之間的相互信賴，但非法移民的增加與局部安全威脅讓多國逐漸喪失對(duì)共同體機(jī)制的耐心，更傾向于通過單邊行動(dòng)謀求短期安全。其他國家對(duì)安全與移民資源的分配不均導(dǎo)致的制衡失效，不僅對(duì)申根構(gòu)成挑戰(zhàn)，更撕裂了歐盟作為政治經(jīng)濟(jì)共同體的凝聚力。

歐洲不僅面臨內(nèi)部矛盾，其外部邊界的保護(hù)能力更是落后。布魯塞爾始終無法有效加強(qiáng)外部邊界的監(jiān)控，導(dǎo)致大量非法移民長驅(qū)直入。而對(duì)于外部輸入的安全威脅，歐盟行動(dòng)往往滯后而低效。

申根何去何從？

盡管申根區(qū)正經(jīng)歷成立以來最大的危機(jī)，但其象征意義與政治價(jià)值仍不可忽視。盧森堡內(nèi)政部長形容申根協(xié)議是“歐洲一體化最偉大的成就之一”，歐盟委員會(huì)也多次表態(tài)維持申根體系的重要性。

那么，在挑戰(zhàn)面前，申根能否得以延續(xù)，其答案或許取決于以下幾點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)外部邊界的共同防御。

外部邊界的保護(hù)是申根體系穩(wěn)定的第一道防線。歐盟需要加大對(duì)邊境國家的支持力度，形成更強(qiáng)的共同行動(dòng)，避免非法移民問題將核心國家拖入長期壓力之中。

第二，公平分?jǐn)傄泼褙?zé)任。

當(dāng)前核心國家難以信賴的原因之一，是庇護(hù)政策上的不公。新庇護(hù)法案雖然延遲實(shí)施至兩年后，但長遠(yuǎn)來看，其公平分配移民的機(jī)制值得期待，這更是申根內(nèi)部信任的關(guān)鍵。

第三，限制內(nèi)部管控的常態(tài)化。

內(nèi)部邊境開放是申根的核心象征，其持續(xù)性取決于非常態(tài)管控何時(shí)結(jié)束。歐盟應(yīng)明確約定，成員國對(duì)內(nèi)部管控的實(shí)施界限，并對(duì)具體違規(guī)行為啟動(dòng)處罰程序，避免單邊“法外行動(dòng)”削弱整體治理能力。

申根協(xié)議對(duì)于歐洲而言，不僅僅是一個(gè)自由流動(dòng)的制度框架，更承載了無國界合作的精神。邊境的重設(shè)在某種意義上是一次倒退，考驗(yàn)著歐盟在經(jīng)濟(jì)和政治共同體概念上的執(zhí)行力。在申根協(xié)議40周年即將到來之際，歐盟需要用協(xié)調(diào)機(jī)制和加強(qiáng)行動(dòng)來重新確立信任，向外界證明“歐洲優(yōu)先”并非一句口號(hào)，而是“無國界歐洲”的可持續(xù)實(shí)踐。

這是一場(chǎng)攸關(guān)歐洲一體化未來的較量，申根協(xié)議的命運(yùn)，也因此成為歐洲命運(yùn)最敏感的投射之一。

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