斯諾登2015年在一個(gè)來自俄羅斯的即時(shí)錄像轉(zhuǎn)播中。

美國(guó)公眾對(duì)外國(guó)情報(bào)監(jiān)察法(Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA)修正案了解很少，尤其是對(duì)它的702條款、以及政府在此法下所從事的秘密活動(dòng)。從2013年開始，大量觸目驚心的細(xì)節(jié)被逐步披露出來，揭示了美國(guó)政府是怎樣操縱這個(gè)法案所賦予的權(quán)力，危害公民權(quán)利，給不少遵紀(jì)守法的無辜公民帶來嚴(yán)重的損失。FISA修正案的第七條（Title VII）包含了702條款，將于2017年底過期。不過，參議院已經(jīng)于2017年6月6號(hào)提出了一個(gè)議案 [1]，準(zhǔn)備把FISA修正案的第七條不加修改，變成一個(gè)永久性的法律。

歷來，每當(dāng)一項(xiàng)法律從臨時(shí)變成永久之后，國(guó)會(huì)往往只會(huì)把它所涉及的問題當(dāng)作例行公事一樣，不作任何進(jìn)一步辯論，不分析它是否公正、或者是否已過時(shí)。然而，這可能是一件很危險(xiǎn)的事情。當(dāng)年的1882年華裔排除法案（Chinese Exclusion Act of 1882）剛開始有一個(gè)10年的期限；1892年被延期10年，并且擴(kuò)大范圍；1902年變成永久性的法案。直到1943年，該法案才被撤銷（repealed）。這樣專門針對(duì)一個(gè)特定的、基于種族和國(guó)家來源人群的歧視性法案，竟然在美國(guó)這樣一個(gè)民主、自由的國(guó)家大行其道超過60年，引人深思。

天普大學(xué)的華裔物理教授郗小星在賓夕法尼亞的家中。司法部指控他將機(jī)密技術(shù)非法提供給中國(guó)，但在2015年撤銷了指控。

FISA修正案已經(jīng)給不少在美亞裔、尤其是華裔造成了嚴(yán)重的傷害，如郗小星、陳霞芬等，如果不作任何修改變成永久性法案，勢(shì)必會(huì)帶來像1882年華裔排除法案那樣長(zhǎng)期性的影響。今天，由于無數(shù)先輩的努力，我們亞裔有權(quán)利參與立法過程。我們有義務(wù)、有責(zé)任行使這項(xiàng)權(quán)利，保護(hù)我們的族裔的利益。

美國(guó)聯(lián)邦政府的水文專家陳霞芬去年被控從事間諜活動(dòng)被逮捕。

在一個(gè)民主社會(huì)，政府的權(quán)力由人民賦予，并在人民的參與下被監(jiān)督。本文作者作為一名亞裔美國(guó)公民，希望通過下面的分析，引起大家對(duì)FISA修正案重新授權(quán)（reauthorization）的關(guān)注。如果國(guó)會(huì)要對(duì)該法案進(jìn)行重新授權(quán)，必須進(jìn)行重大的修改，提高其透明度、監(jiān)管機(jī)制以及問責(zé)機(jī)制。

筆者在此真誠(chéng)呼吁所有的亞裔組織和個(gè)人：請(qǐng)花些時(shí)間了解這個(gè)問題，并大量宣傳，向有關(guān)立法人員表達(dá)自己的顧慮。我們將為我們的作為或不作為承擔(dān)后果。

FISA修正案（及其702條款）是什么

上世紀(jì)60年代到70年代，美國(guó)境內(nèi)對(duì)民權(quán)領(lǐng)袖、反戰(zhàn)示威人士和政治對(duì)手的間諜手段的濫用盛行[2，3，4]。水門事件后，國(guó)會(huì)采取了一些措施，以限制政府對(duì)民眾進(jìn)行監(jiān)視的權(quán)力。尤其是1978年通過了《外國(guó)情報(bào)監(jiān)察法》（Foreign Intelligence Surveillance Act，F(xiàn)ISA），從司法和立法角度對(duì)政府對(duì)外國(guó)組織和個(gè)人的監(jiān)視活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。[5]

FISA法案允許政府在獲得法院許可的前提下，對(duì)外國(guó)組織和個(gè)人監(jiān)視長(zhǎng)達(dá)一年（包括通過電子設(shè)備或者實(shí)體措施）。該法規(guī)定，假借官方名義對(duì)他人進(jìn)行監(jiān)視，或者在監(jiān)視活動(dòng)中收集信息是非法的。只有指定的FISA法院[6]才有權(quán)提供許可手令(warrant)，并且必須有正當(dāng)?shù)谋O(jiān)視理由（probable cause）和具體的監(jiān)視場(chǎng)所。法院必須確保擬報(bào)批的監(jiān)視活動(dòng)中涉及到美國(guó)人信息的部分，滿足“最小化要求”（Minimization Requirement）[7],限制政府通過合法途徑收集和引用不相關(guān)的個(gè)人信息的能力。

然而，2001年911事件后，上述對(duì)政府的監(jiān)視權(quán)力的約束開始瓦解。借助于令人質(zhì)疑的行政權(quán)力，小布什政府搞了一系列大規(guī)模的、沒有正當(dāng)手令許可的秘密的竊聽活動(dòng)，包括對(duì)數(shù)百萬美國(guó)人的電話、電子郵件和其他電子通訊的監(jiān)視。

國(guó)會(huì)于2008年對(duì)FISA法案進(jìn)行了修訂[8]，增加了第七條（Title VII）和第八條（Title VIII）,尤其是第七條中的702條款，使上述的秘密監(jiān)視活動(dòng)合法化。進(jìn)行這些修訂本來是為了約束政府的行為，使其只能對(duì)位于美國(guó)領(lǐng)土以外的“非美國(guó)人”（non-U.S. persons）的通訊進(jìn)行監(jiān)視。FISA法案本身的范圍非常廣，允許政府對(duì)“美國(guó)的國(guó)家的防衛(wèi)、安全”、“美國(guó)的外交活動(dòng)”做任意解釋。[9]

2008年FISA修正案702條款[10]特別禁止針對(duì)“美國(guó)人”（U.S. person）（包括美國(guó)公民和永久居民），并且要求任何監(jiān)視活動(dòng)必須與憲法第四、第五修正案關(guān)于隱私權(quán)、公民自由權(quán)的保護(hù)要求一致。

FISA修正案最初被授權(quán)有5年的有效期，于2012年被延期5年[11]。該法案將于2017年12月31日過期。今年6月6號(hào)推出的參議院S.1297號(hào)提案,要求將FISA修正案702條款變成永久條款。

美國(guó)科學(xué)家聯(lián)合會(huì)（The Federation of American Scientists, FAS）維護(hù)著一個(gè)全面的文檔，羅列了從1978年至今的有關(guān)FISA及其修正案的事件和文件的網(wǎng)頁鏈接[12]，并有一個(gè)對(duì)702條款的簡(jiǎn)要說明[13]。

FISA修正案當(dāng)前已知的一些問題

911事件后，美國(guó)政府的大規(guī)模監(jiān)視活動(dòng)一直是在非常隱秘的情況下進(jìn)行，很少有人知道政府是在FISA及其修正案的授權(quán)下操作。直到斯諾登（Edward Snowden）從2013年開始對(duì)此進(jìn)行披露。

斯諾登的披露顯示，美國(guó)政府撒了一個(gè)很大的網(wǎng)用來收集屬于數(shù)百萬計(jì)的美國(guó)人的“附帶性”（incidental)信息[例證見15, 16]?！度A盛頓郵報(bào)》在2014年發(fā)現(xiàn)國(guó)家安全局（National Security Agency, NSA）對(duì)普通網(wǎng)民（包括美國(guó)人和非美國(guó)人）的通訊的截獲監(jiān)聽的數(shù)量，至少是對(duì)合法地監(jiān)聽的外國(guó)人的9倍。這個(gè)數(shù)字被認(rèn)為是對(duì)實(shí)際情況大大低估，但這是當(dāng)時(shí)唯一可以取得的數(shù)據(jù)。

在702條款下，至少有兩個(gè)無須事先獲得法官簽發(fā)搜查手令即可秘密收集信息的項(xiàng)目得到實(shí)施：

1.PRISM

直接從美國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商提取信息，包括蘋果（Apple)、谷歌(Google)、臉書（Facebook)、微軟和雅虎等公司；包括直接命令這些公司提供信息，或者有償獲取。

2.Upstream

直接從電話公司、互聯(lián)網(wǎng)的底層硬件設(shè)施截取信息，包括互聯(lián)網(wǎng)線路、交換器等。這些包括美國(guó)國(guó)內(nèi)的公司和外國(guó)公司，并得到了國(guó)內(nèi)外商業(yè)電信運(yùn)營(yíng)商的協(xié)助。

PRISM和Upstream都不屬于任何反恐職能。透過Upstream，只要是和政府的監(jiān)視目標(biāo)有一些聯(lián)系，任何本不是監(jiān)視目標(biāo)的人的通訊活動(dòng)都有可能被記錄到政府的數(shù)據(jù)庫中。舉例來說，如果一個(gè)網(wǎng)上聊天群里有一個(gè)人是政府的外國(guó)人懷疑對(duì)象，那整個(gè)群里的聊天記錄都有可能被截取。

上述信息被收集、捕獲以后，聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）可以檢索這些信息，并分享給其他的國(guó)家、地方執(zhí)法部門，而且無須有合法依據(jù)（probable cause）和手令(warrant)，即可用于“了解一個(gè)人的宗教信仰、與媒體的聯(lián)系、性取向、以及醫(yī)療狀況”等等，還包括專有私密的律師與客戶、或者醫(yī)生與病人之間的通訊記錄[15]。這被稱作“后門搜索漏洞”[23]。

盡管702條款要求政府在對(duì)刑事罪犯進(jìn)行702條款下的監(jiān)視時(shí)，通知被監(jiān)視對(duì)象，但是政府常常不發(fā)放所要求的通知[例證見24, 25, 26]。這意味著政府可以在刑事訴訟中使用通過監(jiān)視獲取的信息，而被監(jiān)視對(duì)象卻沒有適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)質(zhì)疑那些對(duì)自己的監(jiān)視。

據(jù)報(bào)道，702條款還被用來對(duì)美國(guó)公眾潛在的不涉及國(guó)家安全的刑事犯罪進(jìn)行調(diào)查，卻打著國(guó)家安全的名義禁止通過常規(guī)程序披露信息搜集的途徑。很明顯，政府假借702條款有意地鼓勵(lì)并實(shí)施了“平行施工“（parallel construction）---一種為了隱藏實(shí)際的調(diào)查手段而構(gòu)建單獨(dú)的取證機(jī)制（evidentiary basis）的手法[例證見29]。

美國(guó)政府收集到的很多是沒什么價(jià)值的外國(guó)情報(bào)信息，卻不問青紅皂白地被保存下來----這直接與FISA的“最小化”（minimization)要求相抵觸；“最小化”還要求對(duì)通過702條款授權(quán)收集到的美國(guó)公民的個(gè)人信息作相應(yīng)的“屏蔽”(masking)和“解屏蔽”（unmasking）。

最近，一份解密的FISA法院的99頁的審核文件披露，美國(guó)情報(bào)機(jī)關(guān)過去5年都持續(xù)性地存在違規(guī)行為（ non-compliance)；一些人認(rèn)為這是“非法監(jiān)視”[參見31, 32]。這份解密的FISA法院的書面意見里提到，2016年10月份FISA法院對(duì)政府提出了嚴(yán)厲的批評(píng)，指出政府缺乏組織透明度（institutional candor），嚴(yán)重違反了憲法第四修正案。很諷刺地，這份文件出自FISA法院。自從1978年FISA法案實(shí)施以來，F(xiàn)ISA法院批準(zhǔn)了超過99.5%的政府監(jiān)視申請(qǐng)。

由于FISA修正案的隱秘性和復(fù)雜性，很難估量它所造成的不良影響。同時(shí)，政府部門使用難懂的術(shù)語更加大了評(píng)估的難度。社會(huì)上有些機(jī)構(gòu)和組織還專門撰寫了相應(yīng)的詞典，以對(duì)FISA修正案進(jìn)行解碼，促進(jìn)對(duì)它的解讀[33, 34]。還有的機(jī)構(gòu)[35]發(fā)現(xiàn)，政府部門有意使用一些誤導(dǎo)人的詞匯，“使用一些語言，方便他們說一套，做另一套，卻讓人以為他們從事的活動(dòng)范圍是有限的、并且是被緊密監(jiān)管的；然而，其字面意思和隱含意思卻可能與實(shí)際發(fā)生的事實(shí)完全不同”。

無論是民主黨執(zhí)政還是共和黨執(zhí)政，他們都不愿意提供哪怕是最基本的關(guān)于其私密監(jiān)視活動(dòng)的信息。在過去6年里，美國(guó)國(guó)會(huì)要求政府提供估計(jì)數(shù)據(jù)，告訴他們總共有多少人的電子通訊信息被在702條款授權(quán)下收集到了政府的數(shù)據(jù)庫里，迄今為止政府卻沒有給出任何答復(fù)。事實(shí)上，政府曾經(jīng)就此作出承諾，最近卻被再次往后拖延[36, 37]。

在現(xiàn)行的法律下，加上情報(bào)機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身有隱蔽性很強(qiáng)的解讀，成百萬無辜的、遵紀(jì)守法的美國(guó)人都有可能被以“附帶性”收集信息的名義，沒有任何合法依據(jù)和搜查手令許可而監(jiān)視。任何從2008年以來曾經(jīng)與美國(guó)境外人士有過通信的美國(guó)人，都有可能成為對(duì)FISA法案及其修正案所賦予的權(quán)力無意錯(cuò)用、或惡意濫用造成的“后門搜索”和“平行施工”的受害人；在這些情況下，盡管憲法有保護(hù)公民的條款，受害人卻沒有太多為自己辯護(hù)的機(jī)會(huì)，并且對(duì)造成的損失沒什么追訴權(quán)。