作為中國城鎮(zhèn)體系重要組成部分的縣城迎來中央文件的支持。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》）。

《意見》提出，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向：加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，2021年年底，中國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

怎么理解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化？大城市和縣城在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將分別扮演怎樣的角色？

澎湃新聞記者就《意見》相關(guān)問題專訪了上海交通大學(xué)特聘教授陸銘。

陸銘表示，《意見》理念非常先進(jìn)。他強(qiáng)調(diào)，在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，要差異化對待，不要一刀切地去做增量。一定要區(qū)分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。每一種類型的縣城都能夠發(fā)展得更加健康、可持續(xù)，為不同類型的人提供滿足自己對美好生活向往和提升收入共同富裕的機(jī)會。

澎湃新聞：您怎么看這次城鎮(zhèn)化的文件提出以縣城為重要載體？提出的背景是什么？這是不是意味著縣城將成為新一輪城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)？

陸銘：這次文件非常重要的一個背景，就是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)在空間格局上正在出現(xiàn)重大變化。這個變化在過去幾十年以來慢慢發(fā)展，現(xiàn)在這個趨勢已經(jīng)非常明顯了：中國的國土上，出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分化，一部分地區(qū)持續(xù)成為人口流入地，而另外一部分成為人口流出地?？傮w而言，人口流入的地方，有兩個特征，一是在沿海地區(qū)，特別是長三角、珠三角，另外一個是在一些大城市、省會城市及周圍。如果一個地方既遠(yuǎn)離沿海，又遠(yuǎn)離中西部和東北的大城市，那么總體上人口是減少的。一些人口流出的城市，他們的中心城區(qū)也是人口正增長的，真正人口負(fù)增長的其實(shí)是在郊區(qū)的縣和農(nóng)村地區(qū)，這樣就導(dǎo)致了中國縣域經(jīng)濟(jì)的分化。

這份文件對縣域經(jīng)濟(jì)面的人口分化有非常清楚的認(rèn)識，對于人口流入的地方，特別是大城市周圍，要去順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，推進(jìn)它與大城市的融合發(fā)展，而人口流出地就引導(dǎo)它去找新的發(fā)展空間，甚至要順應(yīng)人口減少的趨勢，避免盲目擴(kuò)張。

在這個背景上，不能把文件理解為未來就要大力發(fā)展縣城，更確切來講，應(yīng)是在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，要差異化對待，不是一刀切地去做增量。

澎湃新聞：未來大城市和縣城、農(nóng)村將分別扮演什么角色？

陸銘：中國今天的區(qū)域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入到一個階段，即在城市群內(nèi)部的大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村，已經(jīng)成為一個體系，這個階段的到來實(shí)際上還是因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的程度在不斷提高，而這本身又是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚和規(guī)模效應(yīng)為前提的。具體而言，中國今天的經(jīng)濟(jì)，不同的城市之間，功能是互補(bǔ)的。大城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始逐漸以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主，包括為制造業(yè)賦能的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，包括消費(fèi)服務(wù)業(yè)，如會展、演藝、文化等容易在人口密度高的大城市發(fā)展起來的行業(yè)。

小城市和縣城，分成兩種，一種是在大城市周圍的縣城，與中心城市的功能互補(bǔ)，有一些承擔(dān)制造業(yè)的功能，跟大城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配合，還有一些承擔(dān)著居住、休閑旅游度假功能，都是與核心大城市緊密連接的，那的確需要加強(qiáng)相關(guān)功能的提升。另外一種，在地理位置上遠(yuǎn)離大城市，有的周圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，承擔(dān)連接農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化大中城市的功能，如農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售及為農(nóng)業(yè)所提供的服務(wù)業(yè)等，有的承擔(dān)旅游的節(jié)點(diǎn)功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服務(wù)業(yè)等，還有一些縣城有較好的資源，如森林、礦產(chǎn)，那么也可以做資源型的產(chǎn)業(yè)。還有一些邊境地區(qū)的縣城，承擔(dān)國防安全的功能，以及人口稀少地區(qū)的縣城，承擔(dān)生態(tài)安全的功能。

大中小城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村，實(shí)際上是一個體系，不同的縣城，由于位置不同，功能也會不同。

澎湃新聞：《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，還提到了人口流失縣城。您怎么看這種分類？

陸銘：這份文件應(yīng)該說理念非常先進(jìn)。對于中國的農(nóng)村地區(qū)、縣域經(jīng)濟(jì)要差異化發(fā)展，本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)地理的問題，要具體分析縣城在自然地理和經(jīng)濟(jì)地理處于的位置。部分縣城靠近大城市，靠近沿海，就可以工業(yè)化、城市化，融入以大城市為核心的輻射范圍，而遠(yuǎn)離沿海，遠(yuǎn)離大城市的縣城可以更多的承擔(dān)糧食安全、生態(tài)安全、國防安全等功能。

有的地方人口流入，有的地方人口流出，實(shí)際上是一個大國建設(shè)統(tǒng)一大市場必然會出現(xiàn)的格局。因此，這次文件對于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展按照經(jīng)濟(jì)功能做了仔細(xì)的分類，并分類提出未來發(fā)展的方向。

不過，現(xiàn)在也存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)，認(rèn)為這份文件是要搞小城鎮(zhèn)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，與已經(jīng)出現(xiàn)的大城市和大城市發(fā)展為都市圈的趨勢背道而馳。這種擔(dān)心是不必要的。

此次文件的出臺，我認(rèn)為是決策部門在認(rèn)識中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市體系方面，對于客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的把握越來越科學(xué)，越來越能夠做到尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和城市發(fā)展的規(guī)律，從這個意義上，作為學(xué)者是非常高興看到這樣的進(jìn)展，與此同時(shí)，也建議所有的社會公眾能夠準(zhǔn)確把握這份文件的精神，一些地方政府也要準(zhǔn)確地看到自己所在的地方或縣城，是屬于哪個分類，從而采取適合本地發(fā)展的路徑，不要跑偏了。

澎湃新聞：《意見》特別提到，要引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。人口流失縣城的轉(zhuǎn)型發(fā)展，有什么好的路徑嗎？

陸銘：在討論人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展前，需要引導(dǎo)地方政府和社會公眾科學(xué)認(rèn)識人口流失縣城的規(guī)律。此前一直有一種認(rèn)識的誤區(qū)，認(rèn)為在中國人口流入的地方，都是因?yàn)閮?yōu)惠政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，而人口流出地是因?yàn)闆]有這樣的經(jīng)濟(jì)政策，如果這個認(rèn)識是對的，就會引導(dǎo)決策者和地方政府對于縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向爭取政策、爭取資源的發(fā)展路徑上。但要特別強(qiáng)調(diào)的是，在中國這樣的大國，每一個地方的自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件差別都非常大。我們必須把縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展放到經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中去理解，才能夠看到縣城人口流入流出的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這樣才能科學(xué)把握每一種類型的發(fā)展路徑。

靠近沿海或大城市的地方人口流入，會帶來建設(shè)用地的需求，要讓這些地區(qū)的縣城在發(fā)展制造業(yè)和提供居住及配套大城市的功能方面得到更多的發(fā)展空間，和大城市一起形成一體化的都市圈。人口流出的地方，往往外圍的郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)人口呈現(xiàn)負(fù)增長，就會出現(xiàn)幾個現(xiàn)象，已經(jīng)得到的建設(shè)用地指標(biāo)沒有利用，已經(jīng)進(jìn)行的建設(shè)出現(xiàn)大量的閑置，在新城建設(shè)里還有大量的住房建設(shè)、工業(yè)園建設(shè)出現(xiàn)閑置，此外農(nóng)村地區(qū)隨著城市化率不斷提高，宅基地逐漸閑置，甚至成為空心村。

這種人口負(fù)增長地區(qū)的閑置建設(shè)用地完全可以復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)可以做跨地區(qū)的再配置，用到人口流入的地方，來相應(yīng)提高建設(shè)水平，同時(shí)也能讓人口流出地的人口換個地方提高就業(yè)機(jī)會及收入水平。

在這個過程中，人口流出的地方，一定要注意自身的條件，發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需要具有可持續(xù)性和比較優(yōu)勢。如果一個地方的比較優(yōu)勢是在農(nóng)業(yè)、旅游、自然資源這樣的產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟(jì)總量增長空間、資源總量受到約束的情況下，相應(yīng)吸納就業(yè)和人口的能力也不強(qiáng)，就有可能持續(xù)產(chǎn)生人口的流出。這種情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)就要著眼于人口流出過程中，提高留守人口的人均資源占有量或使用量，提高人均GDP和人均收入。也要求中央政府和省一級政府對人口流出地提供與人口規(guī)模相適應(yīng)的公共服務(wù)，來幫助他們改善生活質(zhì)量。要避免人口流出過程中“人定勝天”的想法，認(rèn)為優(yōu)惠政策和行政力量就可以改變經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在地方政府要做大本地經(jīng)濟(jì)規(guī)模和招商引資稅收規(guī)模的情況下盲目投資，違背自己的比較優(yōu)勢，結(jié)果可能導(dǎo)致債務(wù)增長或惡化，只要時(shí)間拉長，就發(fā)現(xiàn)這樣的做法得不償失。

澎湃新聞：《意見》提到，依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。這一政策，意味著什么？會不會出現(xiàn)一些學(xué)者擔(dān)心的農(nóng)民沒有“退路”？是不是需要一些配套措施？

陸銘：我認(rèn)為城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口逐漸減少的情況下，農(nóng)村土地制度，包括宅基地制度，一定要慢慢順應(yīng)城市化的趨勢。這次的文件中，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的提法比之前有了一些進(jìn)步，特別提到保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

自愿且有償，這非常重要。換言之，兩個極端都要不得。一方面，認(rèn)為農(nóng)村土地制度不能動，這要不得，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律相違背，也不利于農(nóng)民自主決定土地的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)，不能保障這些權(quán)利，就切掉了帶來合理合法的財(cái)產(chǎn)性收入的機(jī)會，也不能改善土地資源的利用效率。另一個極端在歷史上曾出現(xiàn)過，也是不對的，在違背農(nóng)民自愿且補(bǔ)償不足夠高的情況下，讓農(nóng)民“被上樓”，被動地集中居住。

在這兩種極端狀態(tài)的中間，如果隨著城市化的進(jìn)程，農(nóng)民在城市里有了就業(yè)崗位，甚至已經(jīng)長期穩(wěn)定就業(yè)和居住，再加上接下來國家如果在推進(jìn)流動人口市民化的過程中，能夠讓這些流動人口在所居住和就業(yè)的城市轉(zhuǎn)化成市民，然后享受平等的公共服務(wù)并且獲得社會保障，就可以打消農(nóng)民的后顧之憂。現(xiàn)在的政策下農(nóng)民進(jìn)城并不以放棄土地為前置條件，未來要保障農(nóng)村各種土地的權(quán)益可以在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上轉(zhuǎn)讓。這就可以避免很多人擔(dān)心的沒有退路的問題，因?yàn)槟呐罗r(nóng)民在城市中失業(yè)了，市民身份下，也能夠享受城市地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)，最低生活保障、廉租房公租房，當(dāng)然這需要一個過程，要不斷努力往這個方向靠近。

還有一些方法是可以探索的，比如，農(nóng)民在放棄自己土地相應(yīng)權(quán)利的過程中，作為一種過渡的手段和人性化的操作，可以給農(nóng)民保留一兩年的反悔期，這種方式是可以考慮的，根據(jù)各個地方的具體實(shí)踐來操作。但從大的趨勢角度而言，不能因?yàn)檫@種擔(dān)心，就認(rèn)為農(nóng)村的土地制度不能改革。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)幾十年來的發(fā)展證明農(nóng)民是理性的，他會綜合考慮自己所面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及所獲得的補(bǔ)償，來決定是不是自愿地放棄自己的土地使用權(quán)。

更為重要的是，我們看到，在城市化的大趨勢下，對于農(nóng)村土地的權(quán)利能夠更加明確的界定，并且在制度上允許自愿和有償?shù)臈l件下轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，恰恰是農(nóng)民提出的呼吁。我們不能因?yàn)樵跇O端情況下，個別農(nóng)民有可能選擇不合理價(jià)格轉(zhuǎn)讓自己的土地使用權(quán)，就在制度設(shè)計(jì)上去阻礙能夠讓絕大多數(shù)農(nóng)民受益的改革。

澎湃新聞：《意見》還指出，建立健全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，重點(diǎn)支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，專項(xiàng)安排與進(jìn)城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。這意味著什么？

陸銘：傳統(tǒng)的體制之下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是與一個地方的戶籍人口掛鉤的，而且假設(shè)為，一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越差，就越缺錢去提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施。但實(shí)際上，經(jīng)過近20年對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，今天中國所面臨的情況是得到大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地方建了很多學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園等等，但人口仍然在持續(xù)流出，相反在人口流入的地方卻缺乏公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給，包括住房、教育等。由于在人口流入地的學(xué)校供應(yīng)大量不足，就使得今天大量的農(nóng)民工進(jìn)城以后，沒有充分的學(xué)校來容納他們的子女，產(chǎn)生了留守兒童的問題。因此，接下來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和土地資源的配置都要與人口流動的方向一致起來，就是為了改變公共資源的配置和人口流動方向的錯配問題。

人口流入的地方一定會帶來建設(shè)用地、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的更多需求。從資源配置角度，人多的地方就需要更多的滿足居住、教育、醫(yī)療需求，來容納更多的人口。人口流出的地方，可能要進(jìn)行閑置的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地、住房的減量供應(yīng)，公共服務(wù)逐步向中心城區(qū)集中，這樣能夠在保證質(zhì)量的情況下，提升人口流出地的公共服務(wù)，滿足人民對美好生活的向往，在地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

因此，總體而言，人口流入地從趨勢上會得到更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但又不能把它絕對化。人口流入地也會有更多的經(jīng)濟(jì)增長空間和稅收，所以得到更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)是與以前比，但橫向比較的話，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力缺口較多，所以不能說在絕對數(shù)量上也是人口流入地得到轉(zhuǎn)移支付更多。橫向比較，建設(shè)用地指標(biāo)肯定是人口流入地得到更多，但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是不一定的。

澎湃新聞：推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是不是也有利于推進(jìn)共同富裕？

陸銘：是的。在人口發(fā)生空間大變局的情況下，推進(jìn)共同富裕，簡而言之，實(shí)際是三種類型的人。第一種，在人口流入的地方，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，技術(shù)進(jìn)步和資本積累推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展源源不斷創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，提升收入水平。第二種，在他出生的地方自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件不好，是一個人口流出地，提供的就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)增長的空間不大，就可以流出，流入到那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地方，來提高自己的收入水平和生活質(zhì)量。第三種，是不愿意離開自己家鄉(xiāng)的那部分人群，當(dāng)人口流出時(shí)，留守的這部分人群可以獲得更多的人均資源占有量或使用量來提高收入。

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際上就需要順應(yīng)不同人群提高自己收入和就業(yè)空間的需求，實(shí)現(xiàn)共同富裕。有些縣城能夠融入大城市為核心的都市圈的發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會，而且為流動人口創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會，而對于相對偏遠(yuǎn)的地區(qū)，也有自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，找到符合自己比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，也可以在特定產(chǎn)業(yè)中創(chuàng)造一些就業(yè)機(jī)會，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。發(fā)展條件較差的邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣城，還要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來提供更好的公共服務(wù)，如此也能實(shí)現(xiàn)留守人群的共同富裕。

總的來講，還是要強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)上有一些思維誤區(qū)，要深刻理解中國今天經(jīng)濟(jì)和人口的空間大變局，而不是中央發(fā)布關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)的文件，就認(rèn)為未來中國不發(fā)展大城市，又回去發(fā)展小縣城了。不是這樣的，現(xiàn)在關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的路徑，決策層已經(jīng)有全新的科學(xué)的認(rèn)識。因此，一定要區(qū)分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。每一種類型的縣城都能夠發(fā)展得更加健康、可持續(xù)，為不同類型的人提供滿足自己對美好生活向往和提升收入共同富裕的機(jī)會，大家共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（澎湃新聞記者 彭艷秋）