【文/觀察者網(wǎng) 吳婭坤】

據(jù)《遼寧日?qǐng)?bào)》7月26日?qǐng)?bào)道，25日閉幕的遼寧省十三屆人大常委會(huì)四次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的決定。

這意味著，遼寧成為全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)中首例成立地方政府債務(wù)調(diào)查機(jī)構(gòu)的省份。

人大行使權(quán)力介入公共議題

《南方都市報(bào)》稱，人大以成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的方式介入公共議題，雖早有制度安排卻鮮見(jiàn)相關(guān)實(shí)踐。

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門(mén)、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料?！?

《人大常委會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)?！?

此前各地不乏特定問(wèn)題調(diào)查程序啟動(dòng)的嘗試，但相關(guān)程序啟動(dòng)門(mén)檻頗高。

按照《人大議事規(guī)則》的要求，特別調(diào)查程序的啟動(dòng)需要“主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名”。

公開(kāi)信息顯示，2016年6月，江西省人大常委會(huì)曾成立“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)”，2018年5月自貢市人大常委會(huì)針對(duì)大氣污染防治也啟動(dòng)了特定問(wèn)題調(diào)查。

《遼沈晚報(bào)》則稱，近年來(lái)，遼寧財(cái)政支出預(yù)算中，一些預(yù)算支出安排績(jī)效不理想，有些地方“依靠高負(fù)債拉動(dòng)增長(zhǎng)”的舊發(fā)展觀還沒(méi)有根除。

“對(duì)政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查，有利于提高支出預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化水平，使各級(jí)財(cái)政支出預(yù)算更好地有效保障民生，有效化解防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使改革發(fā)展成果更多惠及全省人民?！?

值得注意的是，遼寧是此前第一個(gè)承認(rèn)財(cái)政數(shù)據(jù)造假的省份。

2017年1月時(shí)任遼寧省委副書(shū)記、省長(zhǎng)陳求發(fā)作政府工作報(bào)告時(shí)首次承認(rèn)，遼寧省所轄市、縣2011年至2014年存在財(cái)政數(shù)據(jù)造假的問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)被注入水分。此后遼寧經(jīng)濟(jì)增速大幅放緩，2015年至2017年增速分別為3%、-2.5%和4.2%。今年上半年，增速攀升至5.6%，但仍明顯低于全國(guó)平均水平。

《新京報(bào)》7月30日發(fā)表社論稱，化解地方債務(wù)首要的是直面問(wèn)題，自己查清自己“底細(xì)”，在此基礎(chǔ)上才能用制度創(chuàng)新的辦法來(lái)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可怕，可怕的是遮遮掩掩，直到再也遮掩不住被迫披露。

《新京報(bào)》還認(rèn)為，這次遼寧省人大主動(dòng)成立專門(mén)委員會(huì)，是一個(gè)突破，客觀上有利于防范地方債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)，并希望遼寧在邁出直面問(wèn)題這一關(guān)鍵一步后，在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上率先試點(diǎn)、探索，走出一條新路子。

遼寧債務(wù)問(wèn)題較嚴(yán)重，“事轉(zhuǎn)企”的路子走不通

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，社會(huì)保障和就業(yè)支出在遼寧財(cái)政支出比重中的快速上升，遼寧省財(cái)政壓力空前，地方政府債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)重程度也在全國(guó)各身份中排名靠前。

2018年7月，財(cái)政部公布2017年全國(guó)財(cái)政決算，其中遼寧省地方政府債務(wù)余額約為8455億元，高于2017年末遼寧當(dāng)?shù)毓嫉?767億元政府債數(shù)據(jù)，外界認(rèn)為遼寧將1688億政府債轉(zhuǎn)為企業(yè)債的嘗試未獲財(cái)政部認(rèn)可。

業(yè)內(nèi)人士稱，此種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于，當(dāng)?shù)卣畬⒄畟鶆?wù)劃歸企業(yè)，讓企業(yè)承擔(dān)，從而降低了政府債務(wù)規(guī)模，但最終這種債務(wù)騰挪未被中央認(rèn)可。

具體來(lái)說(shuō)，遼寧的做法就是大力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制（即“事轉(zhuǎn)企”）?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》曾報(bào)道，遼寧“事轉(zhuǎn)企”改革化解了政府債務(wù)，減輕了政府負(fù)擔(dān)。遼寧省國(guó)資委副主任劉立國(guó)介紹，改革帶來(lái)的直接利益是減少了政府財(cái)政供養(yǎng)人員。此外，改革完成后，遼寧省將投資交通、水利工程欠下的超千億元的政府債務(wù)一次性劃轉(zhuǎn)給企業(yè)集團(tuán)，降低了政府負(fù)債率，提升了再融資空間，為保障民生夯實(shí)基礎(chǔ)。

但有學(xué)者認(rèn)為，將地方債騰挪至企業(yè)，一方面造成地方債下降假象，隱藏了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也使中央對(duì)地方債務(wù)限額的管制流于形式，因此有必要嚴(yán)格管理。

從中央批給遼寧的債務(wù)規(guī)模限額來(lái)看，遼寧省2017年全年8455億元的地方政府債務(wù)余額，仍控制在當(dāng)年國(guó)務(wù)院對(duì)遼寧批準(zhǔn)的9400.7億元的限額內(nèi)。

根據(jù)遼寧省財(cái)政廳數(shù)據(jù)，2017年遼寧省全省一般公共預(yù)算收入為2390.2億元，加上中央財(cái)政各項(xiàng)補(bǔ)助收入、調(diào)入資金、地方政府債券收入、上年結(jié)余收入和政府性基金收入，地方財(cái)政總收入約7837億元。債務(wù)率（債務(wù)余額/地方財(cái)政收入）約108%，超過(guò)100%警戒線。

而國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)警戒線僅為60%，這還只是地方政府的顯性債務(wù)，不包括藏在海面下的隱性債務(wù)冰山。

上半年發(fā)債主要用于“借新還舊”

據(jù)觀察者網(wǎng)查詢，截至目前，遼寧省政府在上海證券交易所網(wǎng)站上共發(fā)布了4期專項(xiàng)債券，以及8期一般債券，專項(xiàng)債券總額約為73.86億元，一般債券總額約為416.44億，即2018年，遼寧省政府已新發(fā)地方政府債券約490億元。

據(jù)上海證交所網(wǎng)站相關(guān)信息披露文件顯示，2018年8月將是存量地方政府債務(wù)置換結(jié)束的截止日期，而遼寧省今年內(nèi)所發(fā)的地方政府債券，大多為置換債券，用于償還截至2014年年底的地方債務(wù)本金。也即，遼寧上半年所發(fā)債券，主要用于“借新還舊”。

據(jù)第一財(cái)經(jīng)此前報(bào)道，國(guó)家目前政策允許地方政府“借新還舊”，以此來(lái)平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。中債資信稱，2018年到期的地方政府債券規(guī)模約為8400億元，預(yù)計(jì)下半年借新還舊債券發(fā)行規(guī)模約五六千億元。

而除了遼寧以外，江西、云南、四川、福建、湖南等省份也有很大規(guī)模的“借新還舊”。

但總體而言，今年以來(lái)，隨著在中央的要求下地方基建項(xiàng)目放緩，新發(fā)地方債增速明顯下降，更多用于置換和“借新還舊”，多數(shù)省份都沒(méi)用足此前全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)額度。

對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“該用還得用、該投還得投”，上半年P(guān)PP清理基本結(jié)束，下半年可以適當(dāng)增加投資，但融資平臺(tái)還需繼續(xù)清理。

規(guī)模龐大的隱性債務(wù)

隱性債務(wù)方面，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希曾表示，地方政府隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，牽涉范圍很廣，如地方融資平臺(tái)公司債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、地方“僵尸國(guó)企”債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等，都應(yīng)該屬于政府隱性債務(wù)。

但由于標(biāo)準(zhǔn)不清，摸底不實(shí)，全國(guó)以及各省份的隱形債務(wù)規(guī)模究竟有多大，目前還沒(méi)有有關(guān)部門(mén)公布具體數(shù)字。

而從一些現(xiàn)有的數(shù)據(jù)中，已經(jīng)可以窺見(jiàn)隱性地方政府債務(wù)的龐大規(guī)模。一些調(diào)查研究機(jī)構(gòu)根據(jù)自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行摸底，認(rèn)為地方政府隱形債務(wù)主要集中在地方融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債。

長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員陳柳帶隊(duì)調(diào)研的結(jié)果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平臺(tái)總負(fù)債就高達(dá)30.27萬(wàn)億元，如果再加上2016年底15.32萬(wàn)億元的地方債券余額、12.59萬(wàn)億元的國(guó)債余額，全部納入政府杠桿率計(jì)算，中國(guó)政府負(fù)債率就遠(yuǎn)超60％的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。

而財(cái)政部給出的數(shù)據(jù)是，截至2017年底，中央財(cái)政國(guó)債余額13.48萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，政府總體債務(wù)余額是29.95萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為36.2％，遠(yuǎn)低于60％的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。

此外，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心主任張曉晶團(tuán)隊(duì)的調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬(wàn)億元，約占GDP的40％；

清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、清華大學(xué)中國(guó)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)白重恩團(tuán)隊(duì)的調(diào)研結(jié)果顯示，截至2017年6月底，“發(fā)行過(guò)城投債的企業(yè)債務(wù)余額”大約是47萬(wàn)億元；

長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員陳柳團(tuán)隊(duì)的調(diào)研結(jié)果還顯示，截至2017年9月30日，在銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的1.1萬(wàn)多家地方融資平臺(tái)中，名義上已有2498家平臺(tái)退出了，但其實(shí)仍然還在承擔(dān)執(zhí)行地方政府融資的任務(wù)，而一些地方新設(shè)的融資平臺(tái)，并沒(méi)有列入銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)名單之內(nèi)；

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員、國(guó)際投資研究室主任張明估算，2017年，中央政府債務(wù)余額與地方顯性債務(wù)存量之和為32.06萬(wàn)億元，占當(dāng)年名義GDP的比重約為38.76％，負(fù)債率低于60％的警戒線，但如果計(jì)入地方政府的隱性債務(wù)23.57萬(wàn)億元，那負(fù)債率就上升至67.26％，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。

而據(jù)國(guó)際清算銀行（BIS）公布的數(shù)據(jù)，若將地方政府融資平臺(tái)的隱性債務(wù)計(jì)入中國(guó)政府債務(wù)杠桿，中國(guó)政府債務(wù)其實(shí)在2017年年中已經(jīng)占GDP的65％左右，也超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

風(fēng)險(xiǎn)初現(xiàn)

在前兩周央行徐忠與財(cái)政人士就財(cái)政政策展開(kāi)激辯之時(shí)，地方政府債務(wù)問(wèn)題就是雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

央行徐忠認(rèn)為，地方性政府債務(wù)信息不透明，將隱形債務(wù)推給金融機(jī)構(gòu)，但金融機(jī)構(gòu)處于弱勢(shì)，很難對(duì)地方政府的不規(guī)范操作進(jìn)行約束，導(dǎo)致地方債亂象發(fā)生，甚至影響貨幣政策的實(shí)施，導(dǎo)致金融部門(mén)杠桿過(guò)高，承擔(dān)了過(guò)多的地方政府隱性債務(wù)。

財(cái)政人士青尺反駁說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)是地方債務(wù)亂象的“共謀”、“從犯”，不是弱勢(shì)而只能幻想的“傻白甜”，地方政府舉債不規(guī)范的操作手法很復(fù)雜，不是基層財(cái)政部門(mén)能獨(dú)立做到的事情，金融機(jī)構(gòu)一定有參與其中并且獲利。

針對(duì)地方債，央行徐忠提出的辦法是，政府借債的同時(shí)資產(chǎn)也是擴(kuò)張的，可以用質(zhì)量好的資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保來(lái)還債，或者將資產(chǎn)出售或兼并重組。

財(cái)政人士青尺則認(rèn)為，打破剛兌的政策已出，但金融機(jī)構(gòu)以防范風(fēng)險(xiǎn)為借口，強(qiáng)硬要求地方政府兜底，對(duì)不該擔(dān)保和救助的隱性債務(wù)提供保護(hù)，如果金融機(jī)構(gòu)不強(qiáng)行要求地方政府兜底，暴露一部分風(fēng)險(xiǎn)也是在某種意義上化解地方債危機(jī)。

過(guò)去一段時(shí)間，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露的事件頻有發(fā)生，數(shù)個(gè)平臺(tái)公司出現(xiàn)違約，諸多地方債務(wù)融資項(xiàng)目難產(chǎn)，云南、天津的省級(jí)融資平臺(tái)以及西安等市級(jí)平臺(tái)相繼出現(xiàn)違約，湖南某市甚至曝出了“地方政府要賴賬”的新聞。

此前，中央已經(jīng)出手對(duì)地方債的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)予以排查和處置。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志、《中國(guó)證券報(bào)》等于本月中上旬發(fā)文稱，一輪由多部門(mén)參與的地方政府隱性債務(wù)排查已啟動(dòng)，重點(diǎn)針對(duì)PPP等重大項(xiàng)目負(fù)債、資金流情況等；此外，中央有關(guān)部門(mén)還在研究制定防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文件，其中包含了對(duì)隱性債務(wù)認(rèn)定、摸底、化解等內(nèi)容；下一步，中央相關(guān)部委對(duì)地方政府隱性債務(wù)有望出臺(tái)統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務(wù)的對(duì)癥之藥，以免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控。

此外，地方各級(jí)政府也在積極處理自身債務(wù)問(wèn)題，有些已取得明顯成效。

希望能有更多行使監(jiān)督權(quán)力的職能部門(mén)像遼寧人大一樣積極行動(dòng)起來(lái)，共同化解地方債務(wù)問(wèn)題。