【文/鄢一龍】

西方人觀察中國政治體制，長期用“威權(quán)主義”的標(biāo)簽。北洋軍閥時(shí)期就用這個標(biāo)簽，到今天還是如此。碎片化“威權(quán)主義”是西方解釋中國決策過程一個很有影響力的理論。

它認(rèn)為，中國的決策首先是威權(quán)的，因?yàn)槿狈ι鐣α康膮⑴c；其次是碎片化的，因?yàn)橹醒肟刂撇皇悄敲磸?qiáng)了，形成了碎片化的利益博弈。

這是一種刻舟求劍式的思維模式，在船上刻了一個“威權(quán)主義”的符號，雖然船已經(jīng)開到十萬八千里以外去了，但還是用這個符號去打撈船下的劍。

破除西方理論迷思需要中國學(xué)者的學(xué)術(shù)自覺，很多學(xué)者都在探索中國政策過程的本土化理論，包括清華大學(xué)公共管理學(xué)院的薛瀾、王紹光、陳玲，北大的寧騷，社科院的樊鵬等都作出了貢獻(xiàn)。我們的努力也是這種學(xué)術(shù)自覺的一部分。

集思廣益型決策模型

我們基于五年計(jì)劃（規(guī)劃）的決策過程，將中國中央政府的決策過程稱為集思廣益型決策模式。為什么能制定出好的決策？中國的秘訣就是一個詞：“集思廣益”。

“集思廣益”一詞來源于諸葛亮對他下屬說的一段話：“夫參署者，集眾思廣忠益也。若遠(yuǎn)小嫌，難相違覆，曠闕損矣。違覆而得中，猶棄弊蹻而獲珠玉?！本褪钦f大家共同議事，如果做不到開誠布公、反復(fù)討論，就沒有辦法去偽存真。這段話可以說是道盡了集思廣益的精髓。

集思廣益型決策是指通過一定的程序和機(jī)制的安排，集中不同方面的意見，不斷優(yōu)化政策文本的決策過程。

打個比方來說，一個學(xué)生寫博士論文、碩士論文的時(shí)候，怎樣才能寫好呢？悶頭寫肯定不行，需要不斷找不同的老師去提意見，并根據(jù)別人的意見不斷修改完善。集思廣益型決策的邏輯也是如此。

一位負(fù)責(zé)規(guī)劃制定的領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說過，我們不擔(dān)心規(guī)劃的質(zhì)量不高，只要把該走的程序都走到位了，想一想會有多少人為我們把關(guān)？這道出了規(guī)劃質(zhì)量高的原因：規(guī)劃編制是一個長期過程，經(jīng)歷了許多環(huán)節(jié)，無數(shù)人參與其中，集中了無數(shù)人的智慧、經(jīng)歷了無數(shù)次的打磨。

我們有意識地用中國風(fēng)格的語言來描述我們發(fā)現(xiàn)的五年規(guī)劃集思廣益型決策的五階段模型。

（1）屈群策：在編制政策文本前期動員各方建言獻(xiàn)策。

（2）集眾思：起草組綜合各方意見，收集有關(guān)信息，起草階段性政策文本。

（3）廣征詢：階段性政策文本形成后，向各方征求意見并修改，形成政策草案。

（4）合議決：在不同決策層面，通過正式的會議集體商討決定，形成正式政策文件。

（5）告四方：將已經(jīng)形成的政策文件向各方傳達(dá)和貫徹。

圖1 五個環(huán)節(jié)

決策過程

我們以“十二五”規(guī)劃為案例，對這一模型提出的決策五個環(huán)節(jié)進(jìn)行了驗(yàn)證。規(guī)劃編制要經(jīng)歷兩年多，分為三個階段11個步驟。三個階段分別是編制《基本思路》、編制《建議》、正式《綱要》編制階段。每個階段都經(jīng)歷了屈群策、集眾思、廣征詢、合議決、告四方五個環(huán)節(jié)，每個階段的編制都為下一階段的編制奠定了基礎(chǔ)。

表1“十二五”規(guī)劃編制三個階段的“集思廣益型”機(jī)制

資料來源：王紹光、鄢一龍：《大智興邦：中國如何制定五年規(guī)劃》。

可以看出，中國五年計(jì)劃（規(guī)劃）的制定是一個不斷從民主到集中再到民主再到集中的過程，凝結(jié)了全黨全國全社會的意志與智慧，最后上升為法律，成為全國人民一致奮斗的綱領(lǐng)和目標(biāo)。

集思廣益決策的特點(diǎn)與挑戰(zhàn)

五年規(guī)劃“集思廣益”決策體現(xiàn)了中國決策過程的幾個特點(diǎn)：

第一，重視調(diào)研。重視調(diào)研是五年規(guī)劃編制的突出特點(diǎn)，中國的歷次五年規(guī)劃編制都開展了系統(tǒng)的、專門的調(diào)查研究。

“十二五”規(guī)劃編制期間，中國已經(jīng)形成了不同層次、不同類型的調(diào)研，包括最高決策者開展的調(diào)研，規(guī)劃起草組以及參與決策咨詢的全國人大、政協(xié)、智庫等都開展了大量的調(diào)研。

“十三五”規(guī)劃編制的調(diào)研有一個創(chuàng)新，習(xí)近平總書記圍繞著“十三五”規(guī)劃編制分別在浙江、貴州和吉林召開不同省區(qū)負(fù)責(zé)人座談會，與省區(qū)市負(fù)責(zé)人直接交換意見，對于“十三五”規(guī)劃編制作出部署。

恰恰是通過廣泛的調(diào)研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實(shí)事求是。同時(shí)，調(diào)研過程也是一個相互溝通的過程、協(xié)商的過程。

第二，大眾參與。這不同于公眾參與，公眾不是作為一個個體或者是小團(tuán)體參與，而是作為一個整體參與。參與的過程帶來最大最廣泛的代表性，使得不同群體、不同方面的利益都能得到反映，使得政策能夠反映人民的整體利益、根本利益、長遠(yuǎn)利益。與公眾參與不同，大眾參與要求決策者主動地逆向參與，深入廣大人民群眾，鼓勵普通公眾充分表達(dá)意見，以了解他們的需求。

除了專門開展面向全社會的建言獻(xiàn)策活動，還通過開展調(diào)研、召開座談會、聽取正式渠道和非正式渠道的公眾意見表達(dá)等方式來聽取和吸納公眾的意見。

2020年8月16日至29日，“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上征求意見。廣大人民群眾踴躍參與，留言100多萬條，有關(guān)方面從中整理出1000余條建議。

第三，觀念聚合為中心的協(xié)商民主。開展各層次、持續(xù)的不同形式的協(xié)商。規(guī)劃編制是通過反復(fù)的交流、比較和協(xié)商才逐步實(shí)現(xiàn)其科學(xué)性的。這種幾上幾下的協(xié)商與集中，恰恰是中國協(xié)商民主實(shí)踐的生動案例。規(guī)劃出臺必須經(jīng)過反復(fù)討論、反復(fù)審議，多次召開不同層級的決策會議。

在此過程中，人大、政協(xié)發(fā)揮重要的咨詢作用，專家學(xué)者大量參與，一般公眾也提出意見。中國的協(xié)商民主還有一個很重要的特點(diǎn)，它是一種觀念的聚合，而不是偏好的聚合。

偏好聚合理論是20世紀(jì)90年代西方協(xié)商民主理論興起之后形成的一個很重要的理論，就是說為什么需要協(xié)商呢？因?yàn)槠昧霾煌娜?，?jīng)過協(xié)商之后可以改變偏好。但是，偏好的改變在實(shí)踐中卻被證明是很困難的。

中國的協(xié)商民主是觀念的聚合，而不是偏好的聚合，各種意見、各方智慧能夠有效地被集聚。這種政策過程也像煮火鍋一樣，不同的參與主體不斷地往里投料，做出來的湯是一個混合的味道。

第四，民主集中。我們不但強(qiáng)調(diào)民主，同樣也強(qiáng)調(diào)集中，把高度集中建立在充分民主之上，這樣既保證決策的民主性，同時(shí)也保證決策的效率。

集思廣益型決策背后的政治邏輯就是民主集中制。如同胡鞍鋼教授概括的，五年規(guī)劃的決策邏輯是“先民主、后集中，再民主、再集中”。

只有通過高度的民主，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能協(xié)調(diào)參與者的多元利益。屈群策是民主，而集眾思是一輪集中，廣征詢是又一輪民主，合議決是又一輪集中。

第五，寓科學(xué)于民主。把科學(xué)性與民主性有機(jī)結(jié)合起來，這是集思廣益型決策的最核心特征。

它是一個寓科學(xué)于民主的過程，通過“屈群策”機(jī)制來收集分散的信息，克服信息不對稱；通過“合議決”機(jī)制來達(dá)成政治共識；并通過“廣征詢”機(jī)制來克服個人決策上的片面性與主觀性。

托馬斯·弗里德曼將中國的決策過程與美國比較，說：美國不再是民主政治，美國已經(jīng)成為否決政治（vetocracy），這套體制設(shè)計(jì)出來就是為了防止任何人做任何事。

美國的決策過程中遍布了否決點(diǎn)（veto player），諸多政策參與者主要目標(biāo)不是為了完善政策，而是為了推翻政策。

中國的決策民主是什么？參與者不是否決者，而是意見輸入者，民主是為了盡量增加各方的意見輸入，集中是為了限制否決者的能量。

我們看到五年規(guī)劃在人大表決的時(shí)候都是以高票通過。這反映了中國決策過程的一個特征,即通過“事前充分協(xié)商吸納事后制衡”。

五年規(guī)劃提交全國人大表決之前的一年多時(shí)間里，全國人大通過專題調(diào)研、建言獻(xiàn)策、提前介入審查等廣泛參與規(guī)劃編制，同時(shí)在不同編制階段反復(fù)征求全國人大方面的意見，并認(rèn)真吸收有關(guān)意見修改文件。因此，人大表決的高通過率反映的是高度的政策共識。

福山2011年對中國的政治制度做了一個評價(jià)，他說：“中國政治制度的最大優(yōu)勢在于，她有能力迅速地作出重大、復(fù)雜的決策，而且這些決策的質(zhì)量還相當(dāng)不錯，至少在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域是如此。”

反過來他對美國的評價(jià)是什么呢？他說：“政府內(nèi)部不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團(tuán)的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結(jié)構(gòu)破壞了集體行動的基礎(chǔ)，形成所謂的‘否決政治’。

美國政治體制的分權(quán)制衡比其他國家更為嚴(yán)格，或者說，所謂的‘否決點(diǎn)’更多，導(dǎo)致集體行動的成本升高，甚至寸步難行?！?

中國創(chuàng)新了一種新型的國家決策模式，我們稱之為集思廣益型決策模式。

集思廣益型決策模式既超越了所謂的威權(quán)式?jīng)Q策模式，也超越了多元主義民主決策模式，能夠?qū)⒚裰髋c集中結(jié)合起來，將民主性與科學(xué)性結(jié)合起來，通過集合各方面的智慧，制定出高質(zhì)量的規(guī)劃。

《中國道路與中國道理》作者：鄢一龍

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