上海再一次站在聚光燈下，這一次是因?yàn)橹袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立。

事實(shí)上，從2005年浦東綜合配套改革、2007年洋山港建成，2009年“兩個(gè)中心”建設(shè)，到2010年世博會(huì)，每一次經(jīng)濟(jì)上的重大決策，上海的輝煌歷史、改革排頭兵的標(biāo)簽都被一并翻出，并對(duì)其賦予重任，寄予厚望。

這一次無(wú)出其右，方圓僅28平方公里，已注冊(cè)5萬(wàn)多家企業(yè)，80%已經(jīng)飽和的區(qū)域，被劃作上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在區(qū)內(nèi)對(duì)外資實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單以外的行業(yè)取消審批，施行備案制，此外還承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變、金融創(chuàng)新等多項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)。

這一次，上海如何擔(dān)此重任，媒體熱炒了幾個(gè)月的自貿(mào)區(qū)究竟能做啥？《社會(huì)觀察》記者近日采訪了復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任、新一屆上海市決策咨詢委員會(huì)委員張軍。

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

政府職能轉(zhuǎn)變不需要封閉試驗(yàn)

《社會(huì)觀察》：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)在很熱，熱到逢人就問(wèn)自貿(mào)區(qū)的地步。不過(guò)，我看到你在微博上說(shuō)，“自貿(mào)區(qū)顯然被賦予了過(guò)多的實(shí)驗(yàn)功能和期望”，為什么這么說(shuō)？

張軍：自貿(mào)區(qū)原本就是促進(jìn)上海及周邊地區(qū)擴(kuò)大貿(mào)易，提升上海產(chǎn)業(yè)能級(jí)，促進(jìn)上海航運(yùn)中心、貿(mào)易中心建設(shè)的一個(gè)重要戰(zhàn)略。但現(xiàn)在我們的自貿(mào)區(qū)搭載了很多職能，好像很難去定位。全球數(shù)百個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，大都是轉(zhuǎn)口貿(mào)易區(qū)，香港、新加坡、迪拜及法蘭克福都是如此。我們叫自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，因?yàn)橐囼?yàn)很多制度，包括金融改革、金融創(chuàng)新、服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放和監(jiān)管、政府審批制度，還包括法制層面的改革實(shí)驗(yàn)。

全球40%的自由貿(mào)易區(qū)在亞洲，因?yàn)閬喼抻泻芏嘈⌒烷_(kāi)放性經(jīng)濟(jì)體，比如香港、新加坡。它們依靠機(jī)場(chǎng)和港口，每年的轉(zhuǎn)口貿(mào)易額都是其GDP的好幾倍。中國(guó)這么大，沿海即使搞10個(gè)貿(mào)易區(qū)，轉(zhuǎn)口貿(mào)易也不可能占整個(gè)經(jīng)濟(jì)很大份額。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，還是要靠工業(yè)化的推進(jìn)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，靠大部分非港口地區(qū)經(jīng)濟(jì)提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是對(duì)沿海而言，自貿(mào)區(qū)不失為一個(gè)好的發(fā)展戰(zhàn)略。

但是把更多的制度創(chuàng)新、金融改革的試驗(yàn)，讓自貿(mào)區(qū)來(lái)完成，通過(guò)自貿(mào)區(qū)向其他地方復(fù)制、輻射，讓人覺(jué)得有一些匪夷所思。

《社會(huì)觀察》：具體怎么講？

張軍：制度創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)的效果，取決于這個(gè)制度是不是能在一個(gè)更大、更開(kāi)放的區(qū)域里施行，太小的區(qū)域，很多制度沒(méi)法發(fā)育，也不一定有什么推廣的價(jià)值。

最好的例子就是金融。這幾年的溫州金融改革實(shí)驗(yàn)，很多人認(rèn)為沒(méi)有取得理想的效果，因?yàn)楹芏嘟鹑趧?chuàng)新，要在全國(guó)范圍內(nèi)搞才有效果。政府職能轉(zhuǎn)變和審批制度改革，本來(lái)就可以在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推進(jìn)，也不需要試驗(yàn)。隨著十八屆三中全會(huì)改革方案的出臺(tái)，我相信未來(lái)五年，肯定要在政府職能轉(zhuǎn)變、政府過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)和審批制度上做比較大的改革。不搞自貿(mào)區(qū)，也要這么做，因?yàn)檫@些改革沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，不需要在封閉的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行。

目前金融改革最重要的就是三大項(xiàng)：人民幣跨境自由兌換、利率市場(chǎng)化和資本賬戶開(kāi)放。對(duì)于資本賬戶開(kāi)放國(guó)內(nèi)反對(duì)的聲音不少，而且反對(duì)者似乎都是一流的學(xué)者。他們的意見(jiàn)需要關(guān)注，所以金融改革時(shí)間表不可能很快出臺(tái)，肯定是要逐步地進(jìn)行。

這些金融領(lǐng)域的開(kāi)放最終目的是什么？與國(guó)家利益有什么關(guān)系？為什么要搞自貿(mào)區(qū)？這些問(wèn)題也還是需要認(rèn)真回答。能回答清楚了，我們就知道該做什么。當(dāng)然，資本賬戶開(kāi)放了，境外資本會(huì)在中國(guó)有更大的利益分享機(jī)會(huì)，但也有巨大風(fēng)險(xiǎn)。我們?cè)谧钚枰赓Y的時(shí)候，都沒(méi)有這么做，現(xiàn)在還需不需要這樣做，我們要謹(jǐn)慎地決策。

不是金融改革試驗(yàn)區(qū)

《社會(huì)觀察》：所以上海市政府參事室主任王新奎說(shuō)，千萬(wàn)不能把自貿(mào)區(qū)理解成為金融改革試驗(yàn)區(qū)。

張軍：對(duì)。到目前為止，自貿(mào)區(qū)方案中金融部分也只有兩條：一是金融制度創(chuàng)新，二是金融服務(wù)。服務(wù)沒(méi)問(wèn)題，但金融創(chuàng)新，比如區(qū)內(nèi)資金自由進(jìn)出，人民幣可兌換，必須在28平方公里封閉的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，否則會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊。

據(jù)我所知，人民銀行支持在自貿(mào)區(qū)搞金融制度的創(chuàng)新和金融自由化，但像銀監(jiān)會(huì)這樣的監(jiān)管部門，它們對(duì)金融創(chuàng)新持保留意見(jiàn)，它們到現(xiàn)在都不知道該怎么辦，壓力很大。我感覺(jué)把金融制度創(chuàng)新放進(jìn)自貿(mào)區(qū)改革方案，給監(jiān)管部門、給上海、給自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)都出了一道難題。

《社會(huì)觀察》：金融說(shuō)白了就是資金流動(dòng)，一旦開(kāi)口子，很難封閉運(yùn)行。

張軍：在自貿(mào)區(qū)里實(shí)行“一線放開(kāi)，二線管住”，二線就是設(shè)一道鐵絲網(wǎng)，跟腹地的經(jīng)濟(jì)隔離，但是對(duì)廣闊的海外市場(chǎng)，是暢通無(wú)阻的，像當(dāng)年深圳特區(qū)的隔離一樣。但是金融很多內(nèi)容，要在大陸產(chǎn)生效果，必須拿掉這個(gè)鐵絲網(wǎng)，但現(xiàn)在不能拿掉，所以某種意義上這種金融創(chuàng)新的意義就不存在了，因?yàn)閷?duì)大陸經(jīng)濟(jì)不會(huì)產(chǎn)生效果。

但是大家把金融改革的期望寄托在自貿(mào)區(qū)身上，現(xiàn)在學(xué)者都在談金融。好像幾年前，溫州搞金融改革試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)時(shí)討論得很熱烈，后來(lái)發(fā)現(xiàn)不行，因?yàn)榻鹑诟母锓旁谝粋€(gè)小的地方有設(shè)計(jì)上的局限。

《社會(huì)觀察》：是，溫州金融改革有失敗的先例，我們有同事去采訪過(guò)。當(dāng)時(shí)2003年溫州也就是在農(nóng)信社試點(diǎn)利率市場(chǎng)化，存貸款利率均可以上浮。結(jié)果這些農(nóng)信社存款大增，其他銀行很不滿，另外農(nóng)信社的存貸比大幅上漲，導(dǎo)致貸款壓力很大，后來(lái)不巧又碰到宏觀調(diào)控，銀根緊縮，民間信貸又活躍起來(lái)。兩年后最終試點(diǎn)被叫停。

張軍：是，所以說(shuō)大家討論的重心都偏離了。大家都把自貿(mào)區(qū)當(dāng)成了金融創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，所以大家都在發(fā)揮想象力，越是這樣，越把自貿(mào)區(qū)問(wèn)題搞復(fù)雜了。

有一點(diǎn)是清楚的，自貿(mào)區(qū)的敞口應(yīng)該是向外的，這是自貿(mào)區(qū)的初衷。自貿(mào)區(qū)之所以敞口向外，是因?yàn)樗淖龇ú荒茉谧再Q(mào)區(qū)外實(shí)行，否則會(huì)與國(guó)家利益或國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有沖突。而我們現(xiàn)在想在自貿(mào)區(qū)實(shí)驗(yàn)的東西總體上都應(yīng)該是敞口向內(nèi)的，因?yàn)槲覀円M(jìn)行的金融創(chuàng)新和改革，政府審批職能的改革以及投資便利化的那些措施都應(yīng)該是服務(wù)于我們國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的，不存在與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和國(guó)家利益的沖突。所以，現(xiàn)在的上海自貿(mào)區(qū)模式要把那些應(yīng)該敞口向內(nèi)的制度改革放在一個(gè)敞口應(yīng)該向外的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，人為限制了這些制度改革的效果，當(dāng)然就難以發(fā)揮什么大的作用。

監(jiān)管難題

《社會(huì)觀察》：還有人設(shè)想要在區(qū)內(nèi)搞諸如商品期貨、人民幣債券投資等。不過(guò)方案要求，金融創(chuàng)新要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

張軍：大陸還是實(shí)體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，做轉(zhuǎn)口貿(mào)易只符合上海、廣州、天津等沿海港口城市，想擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，要發(fā)展服務(wù)業(yè)。這些城市可以學(xué)習(xí)香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，這樣的自貿(mào)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利好。事實(shí)上，它們做轉(zhuǎn)口貿(mào)易，不僅是服務(wù)，還是以貨物貿(mào)易為主，有港口、集裝箱貨物在。但我們的自貿(mào)區(qū)設(shè)計(jì)要搞成以服務(wù)貿(mào)易為主，跟國(guó)際上FTZ（對(duì)外貿(mào)易區(qū)）的設(shè)計(jì)又不一樣。

新加坡轉(zhuǎn)口貿(mào)易很發(fā)達(dá)，港口發(fā)揮了更大的作用。現(xiàn)在我們希望企業(yè)的貨物到上海來(lái)中轉(zhuǎn)，那么上海就要提供比香港、新加坡更好的服務(wù)。包括資金進(jìn)出、注冊(cè)的便利、低稅負(fù)等，總體上還是應(yīng)該發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易、實(shí)物貿(mào)易。

《社會(huì)觀察》：當(dāng)年洋山港建成的時(shí)候，我記得有一個(gè)數(shù)據(jù)，上海港國(guó)際集裝箱的中轉(zhuǎn)比例連2%都不到，跟新加坡、香港，乃至韓國(guó)的釜山不可同日而語(yǔ)。

張軍：是，很多北方、南方的港口都升級(jí)了，跟上海直接競(jìng)爭(zhēng)，所以上海要擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易。不過(guò)擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易還是以貨物貿(mào)易為主，像新加坡、香港，可以在港口附近開(kāi)辟自由貿(mào)易區(qū)，里面可以做簡(jiǎn)單的加工，又能提供配套的金融服務(wù)，也還是以貨物貿(mào)易為主，發(fā)揮優(yōu)良港口的作用。

現(xiàn)在我們的自貿(mào)區(qū)方案要求以服務(wù)貿(mào)易為主，我們的海關(guān)對(duì)監(jiān)管貨物貿(mào)易很熟悉，但現(xiàn)在服務(wù)貿(mào)易的核心還是金融，是資本的流動(dòng)，一個(gè)單子出去了，我們不知道怎么監(jiān)管，這又是一個(gè)難題。

自貿(mào)區(qū)定位模糊

《社會(huì)觀察》：那么對(duì)企業(yè)而言，自貿(mào)區(qū)究竟有什么機(jī)會(huì)呢？

張軍：民營(yíng)企業(yè)很踴躍，它們紛紛在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)公司，但是接下來(lái)要干什么，不知道；別說(shuō)它們了，就是幾大外資銀行，匯豐、花旗等已經(jīng)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立了更高一級(jí)的分行，但是你問(wèn)它開(kāi)展什么業(yè)務(wù)，它們也不知道。

這跟目前的方案對(duì)自貿(mào)區(qū)的定位，以及宣傳內(nèi)容的模糊不清晰有關(guān)。回到最初，全世界自貿(mào)區(qū)就一個(gè)功能：擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易?，F(xiàn)在我們搭載了過(guò)多職能，反而削弱了自貿(mào)區(qū)本來(lái)有的職能。

企業(yè)最直接的想法就是，希望利用自貿(mào)區(qū)機(jī)會(huì)，享受其制度上的便利，比如設(shè)立一個(gè)公司，可以自由調(diào)動(dòng)海外資金，但是拿這些錢能不能到自貿(mào)區(qū)以外投項(xiàng)目？事實(shí)上是不能。自貿(mào)區(qū)方案規(guī)定只能在區(qū)內(nèi)做生意，事實(shí)上這些企業(yè)希望在自貿(mào)區(qū)以外做生意，因?yàn)殛P(guān)內(nèi)腹地更廣。這就跟我們?cè)O(shè)立自貿(mào)區(qū)的目的沖突了。

如果真以金融改革來(lái)討論自貿(mào)區(qū)未來(lái)發(fā)展，自貿(mào)區(qū)就變成一個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，就像當(dāng)年浦東申請(qǐng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)一樣。不過(guò)，在過(guò)去的10年，政府批準(zhǔn)了數(shù)十個(gè)國(guó)家級(jí)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，但除了一塊牌子，沒(méi)有什么可以實(shí)驗(yàn)的東西。

截至10月27日，上海自貿(mào)區(qū)新增企業(yè)已達(dá)208家。圖為自貿(mào)區(qū)內(nèi)綜合辦事大廳的工作人員正忙碌接待市民咨詢。

《社會(huì)觀察》：對(duì)，我當(dāng)年也參與報(bào)道過(guò)。大家對(duì)上海、浦東的期望非常高，當(dāng)年正好是浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放15周年，那一次報(bào)道的熱潮，感覺(jué)上海又一次站在開(kāi)放前沿了。不過(guò)8年過(guò)去了，現(xiàn)在好像很少人去關(guān)心和了解，浦東究竟做了哪些改革。

張軍：這個(gè)你要去調(diào)查一下，后來(lái)怎么樣。其實(shí)審批制度的改革，政府職能改變，這些改革都可以在任何地方推廣試驗(yàn)，沒(méi)有什么風(fēng)險(xiǎn)，不需要嫁接在自貿(mào)區(qū)上。

事實(shí)上，我們改革上的很多事情比自貿(mào)區(qū)更重要，自貿(mào)區(qū)可能對(duì)上海更重要些。而且從沿海的情況來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該設(shè)立多個(gè)自貿(mào)區(qū)，這樣有助于推進(jìn)沿海的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

丟掉本職功能會(huì)得不償失

《社會(huì)觀察》：那么你認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)設(shè)立之后，對(duì)香港是不是會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系？

張軍：如果自貿(mào)區(qū)能擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，香港會(huì)面臨直接競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)樯虾Ｅc東部沿海港口形成聯(lián)動(dòng)，會(huì)吸引更多貨物貿(mào)易在此中轉(zhuǎn)。過(guò)去十幾年，香港已經(jīng)在這方面受到大陸港口的沖擊，港口地位在下降，再搞一個(gè)自貿(mào)區(qū)，香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易還會(huì)下降。

但是在金融上，上海目前沒(méi)法替代香港，自貿(mào)區(qū)也想在28平方公里搞離岸金融，香港已經(jīng)是人民幣離岸中心了，香港的環(huán)境在很多方面明顯高出自貿(mào)區(qū)的方案設(shè)計(jì)。在稅收上，自貿(mào)區(qū)明確說(shuō)沒(méi)有稅收優(yōu)惠，香港在稅收方面就很有優(yōu)勢(shì)。

另外，香港與上海不同，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)負(fù)面清單管理肯定要比香港嚴(yán)格得多，公布的方案中190項(xiàng)外資不能做，將來(lái)還要不斷調(diào)整，香港不能做的就很少，所以對(duì)香港的沖擊不會(huì)很大。

《社會(huì)觀察》：既然你認(rèn)為自貿(mào)區(qū)只能回歸到原本的功能，擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，那跟以往的保稅區(qū)又有什么區(qū)別？

張軍：香港作為自由港，貨物能自由進(jìn)出，而且又有各種保險(xiǎn)結(jié)算的服務(wù)配套。但是我們的保稅區(qū)，沒(méi)有太多的功能，結(jié)算要到香港去。因?yàn)槲覀冑Y金不能自由進(jìn)出，不能結(jié)算。

另外我們回應(yīng)中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中的承諾，讓外資享受國(guó)民待遇，使得投資便利化；降低準(zhǔn)入門檻，以前限制的行業(yè)，比如演藝娛樂(lè)機(jī)構(gòu)、游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)向外資放開(kāi)，還允許外商設(shè)立獨(dú)資醫(yī)院等。

不過(guò)，問(wèn)題在于，這些企業(yè)進(jìn)來(lái)，產(chǎn)品只能出口，不能賣到大陸內(nèi)地。包括醫(yī)院也這樣，外國(guó)人可以在自貿(mào)區(qū)開(kāi)醫(yī)院，進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備不要審批就可以買進(jìn)。但是外資醫(yī)院開(kāi)張了，老百姓能進(jìn)來(lái)看病嗎？怎么跟醫(yī)保銜接？再說(shuō)，那么小的地方，能開(kāi)幾家醫(yī)院，還面臨一系列問(wèn)題。但是，也許要問(wèn)一下自己，這些好事為什么不在更大的范圍內(nèi)迅速推開(kāi)做呢？好像我們沒(méi)有什么理由必須要限制在封閉的區(qū)域。

我個(gè)人看法，自貿(mào)區(qū)還是應(yīng)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，也就是在原來(lái)保稅區(qū)的基礎(chǔ)上升級(jí)換代，要提供像香港、新加坡一樣的配套服務(wù)。投資便利化受28平方公里限制，功能很有限，加上負(fù)面清單管理，很多行業(yè)外資仍然不能進(jìn)來(lái)。三年后自貿(mào)區(qū)要驗(yàn)收，什么叫成功，什么叫失敗，上海壓力很大。

我認(rèn)為，三年里上海如果丟掉自貿(mào)區(qū)本來(lái)職能去搞其他的實(shí)驗(yàn)，會(huì)得不償失。

（本文刊載于《社會(huì)觀察》2013年第11期。作者：本刊記者高艷平）