王卓祺教授

西方民主制度是靈丹妙藥還是興奮劑

前言

過去一段不短的日子，筆者有機(jī)會(huì)細(xì)覽有關(guān)民主的英語文獻(xiàn)，主要是西方學(xué)者所寫，以及觀察近幾年，例如阿拉伯之春的第四波民主化，以至鄰近國(guó)家新加坡及菲律賓等的民主化經(jīng)驗(yàn)，再作出思考。本文目的是在概念上弄清民主是怎樣的政治制度，它與政治認(rèn)受性及良治(good governance)有沒有必然關(guān)系；然后再看西方民主制度面對(duì)的困境。

筆者現(xiàn)職特區(qū)政府中策組全職顧問，但并未參與政改具體工作，讀者不可當(dāng)本文是官方立場(chǎng)，但筆者希望透過討論，探索民主的功能及面對(duì)問題。

西方民主實(shí)際是選票民主

根據(jù)加拿大政治學(xué)者Daniel Bell的講法，民主的最低定義是國(guó)家的重要決策者由自由、公平、具競(jìng)爭(zhēng)性的選舉方式產(chǎn)生。美國(guó)政治學(xué)權(quán)威亨廷頓(Samuel Huntington)認(rèn)為這種選舉要具備某種程度的言論、結(jié)社及新聞自由的條件，才能讓反對(duì)派候選人免于被報(bào)復(fù)情況下對(duì)當(dāng)權(quán)者作出批評(píng)，公平選舉才有可能出現(xiàn)。因此，西方不少學(xué)者把俄羅斯、新加坡、馬來西亞列為非自由的民主政體。更重要的民主政治元素是政府輪替，以彰顯公民有權(quán)用選票決定政治領(lǐng)袖的命運(yùn)。

就算是新加坡被西方傳媒及學(xué)者稱為非自由的民主制度，但它仍然有定期選舉，執(zhí)政黨要透過選舉得到執(zhí)政權(quán)。舉例說，近三次大選，新加坡人民行動(dòng)黨得票分別由2001年75%，下跌至2006年66%及2011年60%。若人民行動(dòng)黨繼續(xù)這種跌勢(shì)，可能再過兩屆大選便有機(jī)會(huì)被反對(duì)黨奪取政權(quán)。這種以在選舉投票箱的“多數(shù)決”制度可稱之為選票民主，因?yàn)樽铌P(guān)鍵是選民用選票決定誰人/政黨執(zhí)政。筆者不敢奪人之美，這個(gè)對(duì)西方民主制度的再界定原創(chuàng)于中策組首席顧問邵善波的想法，筆者只是借用。

在文獻(xiàn)回顧期間，筆者有點(diǎn)驚訝，早于上世紀(jì)七十年代，西方學(xué)者，如諾貝爾獎(jiǎng)得主哈耶克已有專論，這種多數(shù)人意愿(majority will)的選票民主制度的問題，尤其是少數(shù)人如何騎劫整體社會(huì)利益。不過，哈耶克亦指出，西方的代議政制民主，值得不少人甘冒生命危險(xiǎn)爭(zhēng)取，就是因?yàn)樗侨嗣駥?duì)抗專權(quán)者的最后武器；他比喻選票民主代表的多數(shù)人意愿好像是種防疫針，人民并不留意到它的功效。

但若我們要減低選票民主的問題，一定要有系統(tǒng)性的制度配套措施，減少以保障個(gè)人及少數(shù)人權(quán)利為名，實(shí)際是制造民主失范。例如少數(shù)極端政客用議會(huì)的否決點(diǎn)(veto points)阻礙政府有效施政。美國(guó)最近的政府關(guān)門﹙據(jù)悉是歷史上第18次，并惹來美國(guó)是否已經(jīng)是一個(gè)失敗國(guó)家(failed state)的議論﹚便是激進(jìn)的茶黨騎劫共和黨權(quán)斗的例證。當(dāng)然，我們亦留意到美國(guó)民主黨在他們控制的參議院改變1975年以來的“拉布”(filibuster)（觀察者網(wǎng)注：內(nèi)地通常譯為“阻撓議事”）規(guī)則。

選票民主與認(rèn)受性及良治沒有必然關(guān)系

有些人認(rèn)為有選票民主，政府便有認(rèn)受性。從概念及歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來論證，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這是沒有根據(jù)的。西方政治學(xué)的早期研究﹙如Seymour M. Lipset, Juan Linz﹚便是探索民主政府為何崩潰(breakdown)的問題。例如在兩次大戰(zhàn)期間歐洲大批民選政府倒臺(tái)，回復(fù)專權(quán)以至獨(dú)裁政權(quán)。這個(gè)情況在拉美尤其嚴(yán)重。甚至最近所謂第四波民主化的阿拉伯之春，埃及的第一次以選票產(chǎn)生的伊斯蘭兄弟會(huì)的民選政府，不及一年已被群眾上街抗議，并以軍事政變垮臺(tái)。

所謂選票民主便有認(rèn)受性，是代議政制的邏輯缺陷——選舉程序并沒有帶來管治成效的必然性及認(rèn)受性。而歷史上，中國(guó)及外國(guó)的皇權(quán)從來都有認(rèn)受性。除非被統(tǒng)治者認(rèn)為現(xiàn)存的政權(quán)無何救藥，寧冒包括殺頭、坐牢的風(fēng)險(xiǎn)，亦不接受統(tǒng)治政權(quán)的命令，當(dāng)政者才有認(rèn)受性危機(jī)。當(dāng)然，這種講法是建基于一個(gè)信念或判斷，即認(rèn)為政府已經(jīng)沒有認(rèn)受性。而認(rèn)受性的界定是：即使政府有什么缺陷或過失，它還是好過其他可能產(chǎn)生的選擇，因此它的指令得到遵守。若從這一個(gè)立見分曉的試金石看所謂認(rèn)受性危機(jī)便會(huì)清楚不過，例如它的法律是否得到遵守及有沒有人進(jìn)行推翻政府的行為，而這些活動(dòng)的廣泛性都是證據(jù)。而最后是政府有沒有決心及能力用武力阻止反政府的行為。這是政治學(xué)ABC。很多情況是政府施政有困難，如某一重要法案被議會(huì)否決，便被渲染為認(rèn)受性危機(jī)；這是政治論述，并不一定符合現(xiàn)實(shí)。

至于選票民主與良治更沒有必然性。亨廷頓早于1968年的專書，開章便指出民主政府與獨(dú)裁政府最明顯的分別不在政府方式，而是政府的管治質(zhì)素，例如它們的領(lǐng)袖與公民能否有對(duì)公共利益的相同愿景，以及相同的政治傳統(tǒng)及原則。即是說，政治制度最重要是建立共識(shí)。而每個(gè)政體有不同傳統(tǒng)及共識(shí)，并沒有所謂普及真理。最近幾年研究東亞的政治學(xué)者，包括史丹福大學(xué)的Larry Diamond便發(fā)現(xiàn)一個(gè)思念威權(quán)主義(nostalgia of authoritarianism)的現(xiàn)象。香港人熟悉的菲律賓便是一例。自從馬尼拉的中產(chǎn)階級(jí)于1986年推翻馬科斯獨(dú)裁政權(quán)后，實(shí)現(xiàn)選票民主，即公民可以透過投票箱(voting booth)選舉總統(tǒng)，政府的管治毫無寸進(jìn)。曾幾何時(shí)，菲律賓與新加坡，以至香港有相差不多的生活水平，但今天的菲律賓卻要輸出具有大專教育學(xué)歷的傭工。有報(bào)導(dǎo)指出曾經(jīng)對(duì)推翻馬科斯政權(quán)十分自豪的馬尼拉中產(chǎn)階級(jí)，今天的反思是菲律賓民主是太多了！

民主與良治沒有必然關(guān)系的例子不勝枚舉，尤其在全球化的背景下，選票民主的邏輯是難于克服推行要選民克制及犧牲短期利益的政策。當(dāng)然，印度是選票民主大國(guó)，就算沒有全球化，亦沒有什么良治的寶貴經(jīng)驗(yàn)！

從理論來分析，選票政治不一定導(dǎo)致良治的根由是清楚不過。希臘哲學(xué)家柏拉圖的講法是民主比皇權(quán)或貴族政治，從功能主義角度來看都要低下，原因是它傾向減弱有管治能力專家的份量，而選出那些能夠引導(dǎo)未必能分辨復(fù)雜議題的民眾但訴諸公義的專家﹙今天我們稱之為政客﹚。從個(gè)人權(quán)利角度看，選票民主當(dāng)然能夠使政府決策傾向民意一方，但若它作出不受民眾歡迎而其效果未必能夠在下次投票選舉代議士之前發(fā)生，政治領(lǐng)袖下臺(tái)的機(jī)會(huì)十分大。因此，所謂民主政治或選票民主改善政府認(rèn)受性及達(dá)致良治并沒有什么必然性。

西方選票民主面對(duì)的困境

香港部分人熱衷所謂普選的選票民主，但稍為閱覽西方政治學(xué)文獻(xiàn)，便會(huì)知道代議政制的選票民主實(shí)際毛病叢生。早于1975年，歐洲、美國(guó)及日本政治學(xué)者，包括亨廷頓在內(nèi)，組成一個(gè)三方委員會(huì)(trilateral commission)，寫了份名為“民主的危機(jī)”的報(bào)告。其中特別指出民主失范的問題。該報(bào)告認(rèn)為原因是傳統(tǒng)制度，包括教會(huì)、學(xué)校、政黨及政府等權(quán)威的衰落，而另一方面是公民缺乏責(zé)任感現(xiàn)象冒起。這兩者加上一個(gè)愈來愈存有偏見的傳媒，更剝奪負(fù)責(zé)任政府有時(shí)間，以及社會(huì)的容忍及信任所賦予的空間，容許它做創(chuàng)新及負(fù)責(zé)任的工作。這些西方主流學(xué)者的警告，可以歸結(jié)為一個(gè)可實(shí)證的財(cái)政現(xiàn)象，就是顯示超載政府(overloaded government)的國(guó)家債務(wù)危機(jī)。美國(guó)今天的財(cái)政懸崖便是一例，由上世紀(jì)八十年代30-40% 的GDP增加至現(xiàn)今頂點(diǎn)的104% GDP。但美國(guó)還可以加高借債上限，因?yàn)檫€有強(qiáng)美元的國(guó)際金融體系支撐。但過去兩年所謂“歐豬”五國(guó)歐債危機(jī)的衰敗格局便可實(shí)證選票民主的困局。

美國(guó)學(xué)者Kupchan最近在美國(guó)外交事務(wù)(Foreign Affairs)期刊特別指出民主的抑郁癥(Malaise of Democracy)，其斷癥是全球化弱化西方政府應(yīng)對(duì)選民訴求的能力。而背后是國(guó)際權(quán)力構(gòu)造的改變——他指出全球經(jīng)濟(jì)重心已由西方發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，而在這個(gè)過程中深受其苦的中產(chǎn)階級(jí)及一般選民正需要政府的協(xié)助，但后者卻無能為力。Kupchan的分析有點(diǎn)偏差，西方的超載政府、不負(fù)責(zé)任選民及存有偏見傳媒的問題，在地大物博、人口稀少的加拿大及澳洲較為輕微，而西歐的德國(guó)及北歐的社會(huì)主義福利國(guó)家亦并未出現(xiàn)；當(dāng)然這是相對(duì)而言。筆者初步的看法是，德國(guó)及北歐國(guó)家有較多負(fù)責(zé)任的公民，它們的文化傳統(tǒng)重視工作倫理﹙國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都在前列﹚和社會(huì)責(zé)任﹙稅收最重，愿意有較多的社會(huì)資源再分配以達(dá)到社會(huì)團(tuán)結(jié)﹚。相反，以美國(guó)為例的自由經(jīng)濟(jì)、較低政府介入社會(huì)分配的國(guó)家，社會(huì)分化及管治失效是在全球化的過程中貧富差距擴(kuò)大及生活水平停滯不前的背景下發(fā)生。

結(jié)論

本文論證以選票主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的民主制度，并不是靈丹妙藥，可以解決社會(huì)問題及政治紛爭(zhēng)。如果我們細(xì)心分析，尤其參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展趨勢(shì)，選票民主可能是短暫的興奮劑，服過之后，問題還是繼續(xù)，還可能有更多后遺癥！本文只是希望打開一個(gè)討論民主制度設(shè)計(jì)及功能的窗口，吸收歷史教訓(xùn)及借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在香港邁向民主的過程中，享有后發(fā)優(yōu)勢(shì)以避免選票民主的問題。

《明報(bào)》 2013年12月17日