【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 強(qiáng)舸】

一、改進(jìn)的重點應(yīng)是治理體系還是治理能力？

2019年10月，以“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主題的十九屆四中全會召開。今年1月，新型冠狀病毒疫情爆發(fā)，無疑是對國家治理體系和治理能力的重大考驗，也確實暴露了不足。因此，我們必然會思考如何就此事有針對性地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

需要注意的是，治理體系和治理能力是不同的。目前已有思考更多是反思治理體系（通俗的說就是“體制”問題），例如有文章將湖北疫情處理不當(dāng)歸因于“弱地方政府”，認(rèn)為習(xí)慣聽中央命令的湖北缺少權(quán)力也不知道如何應(yīng)對疫情。因此，要避免類似情況，中央就應(yīng)該賦予地方政府更多自由裁量權(quán)。抽象歸類，這是在討論“央地關(guān)系”，提出的方案是改革國家治理體系的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。

然而，這個分析無論是在理論上還是事實上都存在重大漏洞。從理論上來說，政府能力強(qiáng)弱有很多衡量指標(biāo)，例如財政能力、掌控能力、動員能力、發(fā)展能力、強(qiáng)制能力等等，但與自由裁量權(quán)并無直接對應(yīng)關(guān)系。

西方國家大多是地方分權(quán)治理模式，地方政府權(quán)力并不來自中央政府而是選民直接授予，所以自由裁量權(quán)非常大，例如我們就經(jīng)常看到美國州政府硬懟美國總統(tǒng)的場面，但是不論中外學(xué)界，從未認(rèn)為擁有極大自由裁量權(quán)的西方國家地方政府是強(qiáng)政府。不少照搬西方模式的亞非拉國家，地方政府更是弱的一塌糊涂。

湖北省委書記蔣超良出席發(fā)布會并鞠躬致歉

從事實來看，湖北省特別是武漢市政府也絕不是所謂的“習(xí)慣性地接受中央指揮”。例如，近年來武漢經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功案例“光谷”（高科技產(chǎn)業(yè)）顯然不是中央指揮的結(jié)果，而是武漢自身戰(zhàn)略選擇、產(chǎn)業(yè)政策殺出的一條血路。

同樣，前些年武漢一直處于“滿城挖”狀態(tài)，大規(guī)模城建既需要極強(qiáng)的融資能力（武漢地方債務(wù)在全國排名靠前，而中央這些年來雖然并未明令禁止地方舉債，但一直強(qiáng)調(diào)要控制地方債務(wù)，因而武漢債務(wù)擴(kuò)張本身就體現(xiàn)出了地方政府面對上級時的充分自主性。若論政府能力，這也比預(yù)算硬約束的西方國家地方政府強(qiáng)得多），又需要在面對社會不滿時有執(zhí)行方略的足夠定力（前些年武漢市民一直對“滿城挖”頗有意見，“滿城挖”造成的交通等困難也很多，但武漢政府依然堅決的推進(jìn)了城市規(guī)劃。這兩年武漢市民反倒對當(dāng)初“滿城挖”正面評價越來越多）。

這些舉措使得武漢成為中西部城市競賽的領(lǐng)先者，這些成績絕不是提線木偶能做出來的。我想，即使要為地方政府辯護(hù)，也不能就此反過來徹底否定地方政府這么多年的真實成績吧。

即使在武漢封城后，雖然陸續(xù)出現(xiàn)了很多問題，但總體來看，面對上千萬人的超大城市，武漢政府運轉(zhuǎn)依然是有效的，絕對不弱。浙江、廣東、四川、河南等省表現(xiàn)的更是可圈可點。由此可見，當(dāng)下國家治理體系本身是有效的、能夠應(yīng)對疫情的。

但是正如四中全會指出的，治理體系有效運轉(zhuǎn)有賴于治理能力，這次疫情確實反映出一些地方運轉(zhuǎn)治理體系的能力存在不足，未能讓體系在第一時間就發(fā)揮應(yīng)有作用。疫情不等人，這一耽誤就造成了重大損失。因此，在這次疫情應(yīng)對上，需要反思的不是央地關(guān)系，甚至自廢武功。如果中國不是中央集權(quán)的單一制國家而是地方分權(quán)甚至聯(lián)邦制國家，沒有全國一盤棋的統(tǒng)一部署，這次疫情應(yīng)對特別是20日之后的應(yīng)對，恐怕遠(yuǎn)不如目前表現(xiàn)。

就我個人經(jīng)驗來說，去年以來我在貴州一個縣里掛職，21日、22日我們還在部署春節(jié)各項慶祝工作，干部們都處于即將過年的放松心情中（貴州22日確診了第一例）。23日略有過渡，24日（除夕）、25日（初一）就180度大轉(zhuǎn)彎，衛(wèi)生系統(tǒng)以及全縣絕大多數(shù)副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部都停止休假，投入防疫工作。效果也非常明顯，23日就把所有在湖北上學(xué)返家的學(xué)生排查完畢，25日完成了其他務(wù)工人員的排查工作。

雖然當(dāng)時還沒有發(fā)現(xiàn)感染病例，但一向心大的我縣群眾的警惕性也很快提升了，22日大街上還很少看到戴口罩的，23日下午藥房里就開始排隊買口罩了（隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村組織了口罩分發(fā)），26日就很難看到不戴口罩的人了（24、25日我按原計劃外出過年，不知道具體情況）。農(nóng)村效果更為明顯，以往過年農(nóng)村最大最多的娛樂活動就是打麻將，24、25日還比較普遍，26日之后就很少了，即使打也是一家人湊桌，少有以前最常見的串門打了。

順便多說一句，這兩天有不少朋友知道我初二就返回掛職地后，紛紛表揚我敢擔(dān)當(dāng)、勤政為民。對此我實在不敢當(dāng)。我之所以回來，首要原因是我原計劃是去云南旅游過年，但因為疫情，大年初一景區(qū)就全部關(guān)閉了，我只好回來。而且，作為掛職干部，平常能做些貢獻(xiàn)，但在這種重大突發(fā)事件面前是“多一個不多，少一個不少”?；貋磉@些天我也只是幫了些小忙，縣里多數(shù)同志比我辛苦太多。