【本文節(jié)選自《智慧治理——21世紀(jì)東西方之間的中庸之道》一書，這是一本探討治理創(chuàng)新的專著，其作者是兩位美國人：資深投資家、21世紀(jì)理事會(huì)的創(chuàng)始人尼古拉斯·伯格魯恩，以及政治學(xué)者、《新觀點(diǎn)季刊》的主編內(nèi)森·加德爾斯。

本書的兩位作者提出，當(dāng)今的西方人不是生活在“工業(yè)民主社會(huì)”，而是生活在“消費(fèi)者民主社會(huì)”，短視的治理原則讓百姓和各國政府負(fù)債累累，黨派斗爭(zhēng)使政治進(jìn)程癱瘓。與之形成鮮明對(duì)比的是，中國富有決斷力的領(lǐng)導(dǎo)層著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，果敢地推動(dòng)國家邁向未來。不過，中國賢能精英的崛起也面臨著諸多挑戰(zhàn)：新興中產(chǎn)階級(jí)將要求增強(qiáng)政治參與度、政府問責(zé)制、打擊腐敗和建立法治社會(huì)。

21世紀(jì)，全球秩序的兩大核心體制必須與多極世界相融合，各國社會(huì)愈發(fā)多元化，良政正面臨挑戰(zhàn)，本書分析東西方世界最優(yōu)秀的治理實(shí)踐。這些治理實(shí)踐跨越一個(gè)個(gè)世紀(jì)，歷經(jīng)歷史、文化環(huán)境的各種考驗(yàn)，如今正面臨著全球化帶來的共同挑戰(zhàn)。本書正是應(yīng)對(duì)這些變化和挑戰(zhàn)的理論和實(shí)踐讀本。】

《智慧治理——21世紀(jì)東西方之間的中庸之道》封面

二十國集團(tuán)：沒有皇帝的新衣

在二十國集團(tuán)順理成章地成為世界范圍內(nèi)推進(jìn)“利益共同體”建設(shè)的機(jī)制的同時(shí)，溫家寶也指出，這一機(jī)構(gòu)依然脆弱，亟待加強(qiáng)。當(dāng)世界第二大經(jīng)濟(jì)體正準(zhǔn)備著去更加積極地適應(yīng)相互依存的關(guān)系時(shí)，魯里埃爾·盧比尼指出，風(fēng)險(xiǎn)主要來自“G0”的出現(xiàn)，而這是一種以沖突代替合作的機(jī)制。委員會(huì)在巴黎的會(huì)議中，美國前副總統(tǒng)戈?duì)枌⒍畤瘓F(tuán)批評(píng)為一具無能的尸體，將它稱為“沒有皇帝的新衣”，以此打趣每次峰會(huì)結(jié)束后各國領(lǐng)導(dǎo)人都會(huì)身穿當(dāng)?shù)胤b合影的慣例。

“我們生活在一個(gè)‘零國集團(tuán)’（G0）世界。”盧比尼說，“一個(gè)沒有任何一個(gè)國家或者國家集團(tuán)可以、或者有意成為推動(dòng)國際議程的杠桿力量，這將導(dǎo)致國際舞臺(tái)上圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、金融體系改革、貿(mào)易政策和氣候變化等關(guān)鍵議題的沖突愈演愈烈。”除此之外，能源和礦產(chǎn)資源的沖突也將越加激化。

盧比尼承認(rèn)，盡管當(dāng)前仍然缺乏共識(shí)，可以通過表達(dá)有關(guān)共同利益的觀點(diǎn)應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)，在此過程中打造共識(shí)，從而推動(dòng)具體行動(dòng)。德國前總理施羅德也在近幾年中觀察到了歐盟內(nèi)部的一種轉(zhuǎn)變：在主權(quán)債務(wù)危機(jī)的影響下，德國與法國在歐洲推行緊縮的經(jīng)濟(jì)調(diào)整方案方面，立場(chǎng)更加接近了。同樣的推動(dòng)力也會(huì)在二十國集團(tuán)內(nèi)發(fā)揮作用。

作為當(dāng)前全球治理組織中最有成效的世貿(mào)組織的總干事，帕斯卡·拉米對(duì)盧比尼關(guān)于“零國集團(tuán)”的觀點(diǎn)有著相反理解。他認(rèn)為，在現(xiàn)有的全球治理組織中存在的一個(gè)問題是：它們作為“政府的集會(huì)”只具有“次級(jí)合法性”。而這一問題的解決只能依靠（如鄭必堅(jiān)的理論）建立“利益共同體”，使全球治理“更加貼近民眾”，特別是借助社交網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使“民眾在歡聚一堂的氣氛中共同生活”。無需多言，這顯然是一個(gè)長(zhǎng)期的計(jì)劃。

單從設(shè)想上來看，未來是否會(huì)有“衛(wèi)星上的文明”取代“大地上的文明”，并以此構(gòu)建出共同身份，目前仍是一個(gè)大的問號(hào)。但是，人們對(duì)虛擬社群的熱情和忠誠已經(jīng)顯示出這一圖景或許可以成為現(xiàn)實(shí)。并且，實(shí)際上谷歌的施密特和科恩認(rèn)為，這種與現(xiàn)實(shí)身份不相關(guān)的平行世界，正隨著現(xiàn)實(shí)世界的多極化而在虛擬空間中崛起。這又為相互依存的關(guān)系增加了一個(gè)維度。

當(dāng)前的最大挑戰(zhàn)是：當(dāng)作為全球治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的二十國集團(tuán)被離心離德的傾向所困擾、而不是從無序走向團(tuán)結(jié)時(shí)，還如何朝著“利益共同體”的方向發(fā)展？任何超國家實(shí)體為獲取最初的合法性，都必須根據(jù)全球的必要性，在地區(qū)特性、利益之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶?。正如我們?cè)跁杏懻摰哪菢樱?1世紀(jì)可能將會(huì)同時(shí)變得越來越本地化和全球化。

這個(gè)歷史賭注很大。

未來學(xué)家彼得·施瓦茨恰如其分地問道：2011年是否會(huì)更像1910年而不是1950年？在第二次世界大戰(zhàn)之后，以及隨著美國地位的上升，為提供“全球公共品”的國際秩序和國際組織依照美國模式建立起來。在1910年，一系列根據(jù)利益而塑造的聯(lián)盟，最終卻跌跌撞撞地使世界在斐迪南大公遇刺、這一體系的脆弱穩(wěn)定被打破之后，使世界陷入第一次世界大戰(zhàn)。

費(fèi)爾南多·恩里克·卡多佐也注意到，在歷史上，任何新的全球治理的政權(quán)的確立，都是“勝者共識(shí)”的結(jié)果，二戰(zhàn)后的美國及其盟友就是一個(gè)例證。他說，這一問題在今天，是“就的勝利者們即將失敗，而哪些新興經(jīng)濟(jì)體將會(huì)勝出。到那時(shí)，誰會(huì)屬于鄭必堅(jiān)所期待的‘利益共同體’呢？誰會(huì)建立起新的秩序和組織通過國際公共物品呢？”卡多佐認(rèn)為，二十國集團(tuán)可能還沒有“為這種情況的出現(xiàn)做好準(zhǔn)備。這一過程可能需要15年之久。

而且，就像卡多佐、施羅德、拉米以及其他一些人所建議的那樣，在今天建立一個(gè)全新的秩序不僅僅是國家-政府之間的事務(wù)，而且還關(guān)系著“次國家實(shí)體”——比如新興的巨型城市群和全球民間社會(huì)。

本土的全球化

國際貨幣基金組織前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉古拉姆·拉揚(yáng)針對(duì)當(dāng)前挑戰(zhàn)提出的答案是，全球性機(jī)構(gòu)積累的“最高合法性”。“像二十國集團(tuán)和國際貨幣基金組織這樣的多邊機(jī)構(gòu)扮演的角色不應(yīng)該僅僅是各國之間的政策協(xié)調(diào)，還要致力于在國際層面插手各個(gè)國家關(guān)于改革的國內(nèi)政策的討論。它還應(yīng)當(dāng)為金融法規(guī)、跨國資本流動(dòng)以及國際紓困制定合理的游戲規(guī)則。”

換句話說，像二十國集團(tuán)這樣的組織應(yīng)該致力于國內(nèi)制定的改革路線，考慮瞬息萬變的各民族國家政治、文化和體制差異，趨向統(tǒng)一融合，而非僅僅盯著貨幣匯率的峰會(huì)、盈余或赤字指標(biāo)或者是溫室氣體這些問題不放。這才是調(diào)和區(qū)域性和全球化矛盾之道。

拉揚(yáng)認(rèn)為，單單走二十國集團(tuán)的峰會(huì)路線實(shí)際上將會(huì)導(dǎo)致魯比尼警告的“零國集團(tuán)”結(jié)果出現(xiàn)。

根據(jù)拉揚(yáng)的觀點(diǎn)，以中國為例，一條“率先走向和諧融合的國內(nèi)改革路線”將意味著增加工資；提高家庭銀行儲(chǔ)蓄利率；改善衛(wèi)生醫(yī)療和教育服務(wù)；提高公司稅收以及降低能源、土地收入補(bǔ)貼；投資連接沿海和內(nèi)陸貧窮地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在拉揚(yáng)看來，對(duì)美國來說，一條率先走向融合的國內(nèi)改革之路將會(huì)更加著力于打造美國勞動(dòng)力的技能和教育以適應(yīng)不斷被創(chuàng)造出的新工作，而非死守著那些已被新興技術(shù)和海外競(jìng)爭(zhēng)淘汰了的舊工作不放。要做到這一點(diǎn)，就必須通過衡量學(xué)生表現(xiàn)、評(píng)估教師技能以及提高學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力來提升教育水平。

拉揚(yáng)認(rèn)為，美國還需要改善社會(huì)保障制度，不僅要安撫工人，還要確保緩慢的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不會(huì)導(dǎo)致狂熱和最終過度刺激旨在盡快創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)的消費(fèi)。

盡管對(duì)全球性解決方案來說，“國內(nèi)路線”可能在一些領(lǐng)域比如氣候變化問題上有效，但在貿(mào)易和金融領(lǐng)域，埃內(nèi)斯托·塞迪略卻認(rèn)為在峰會(huì)上通過協(xié)調(diào)各方政策來找尋解決全球宏觀經(jīng)濟(jì)不平衡道路的做法是二十國集團(tuán)的“試金石”。二十國集團(tuán)應(yīng)該為各方建立一個(gè)強(qiáng)大的協(xié)調(diào)機(jī)制，而非僅僅指望國內(nèi)政府承擔(dān)起它們的責(zé)任。

他認(rèn)為二十國集團(tuán)成員國所實(shí)施的“同行評(píng)議”程序?qū)鉀Q全球經(jīng)濟(jì)不平衡問題做出的貢獻(xiàn)太少了。他將催促國際貨幣基金組織發(fā)揮更強(qiáng)大的監(jiān)測(cè)能力，呼吁中國人民幣貶值、美國控制愈發(fā)龐大的財(cái)政赤字、為減少持有儲(chǔ)備金而在強(qiáng)化多邊信用保障、重啟多哈貿(mào)易回合談判。

帕斯卡爾·拉米根據(jù)世界貿(mào)易組織的經(jīng)驗(yàn)，融合拉揚(yáng)和塞迪略的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)將全球化問題本土化，國家之間互相評(píng)議，加強(qiáng)監(jiān)管，“違反任何國際規(guī)則都必須付出代價(jià)”。

為了解決全球性的相關(guān)問題，這些“集群”中的每一個(gè)維度都必須考慮到。

拉米相信，包括聯(lián)合國在內(nèi)的全球治理因素的銜接體系，可以通過一個(gè)利用各自屬性協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的三角形得到結(jié)構(gòu)性的加強(qiáng)。

“這個(gè)三角形的一個(gè)邊是二十國集團(tuán)，取代前身八國集團(tuán)，提供政治領(lǐng)導(dǎo)、政策方向和連貫性，”拉米說。“三角形的第二個(gè)邊是聯(lián)合國，通過問責(zé)為全球合法性提供了框架支撐。第三邊是內(nèi)部成員驅(qū)動(dòng)的國際組織，提供專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化投入，制定規(guī)則、政策和計(jì)劃。”

混合模式：峰會(huì)和網(wǎng)絡(luò)

把這種分析考慮在內(nèi)，于2012年5月聚集在墨西哥城的21世紀(jì)委員會(huì)為二十國集團(tuán)的全球共同利益提出了一種混合方案。（21世紀(jì)委員會(huì)被視為“影子20國集團(tuán)”，包括了來自發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體的前領(lǐng)導(dǎo)人、世界級(jí)思想家，以及來自全世界社交網(wǎng)絡(luò)媒體的著名“搗蛋鬼”們。）

第一，通過對(duì)破壞二十國集團(tuán)經(jīng)濟(jì)體平衡行為的嚴(yán)厲而獨(dú)立的監(jiān)視，峰會(huì)協(xié)議對(duì)于財(cái)政管理、雙邊資本流動(dòng)和國際緊急救助意義重大。我們的建議包括，建立常設(shè)秘書處，執(zhí)行和保證從峰會(huì)到峰會(huì)期間政策持續(xù)性，通過二十國集團(tuán)過去、現(xiàn)在和將來的主席這三駕馬車組織起來，擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），加入二十國集團(tuán)中的新興經(jīng)濟(jì)體。在二十國集團(tuán)的諸多任務(wù)中，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將考慮以新的方式來計(jì)算貿(mào)易量，這種新方式將會(huì)考慮當(dāng)代生產(chǎn)的全球集散現(xiàn)狀（例如iPad的生產(chǎn)制造）以及其對(duì)貿(mào)易和就業(yè)的影響。一個(gè)旨在縮小失衡問題的協(xié)調(diào)的全球政策必須基于共享客觀的事實(shí)分析，否則它將會(huì)導(dǎo)致不必要的緊張和沖突。

第二，應(yīng)促成建立一個(gè)連接國家和地方體系的網(wǎng)絡(luò)來提供全球公共品——比如應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳增長(zhǎng)——從基層“自主結(jié)盟”攜手合作，啟動(dòng)全球變革。2012年5月在墨西哥二十國集團(tuán)峰會(huì)上，卡爾德龍總統(tǒng)提請(qǐng)關(guān)注“綠色增長(zhǎng)”，帶動(dòng)實(shí)施“京都議定書”的清潔發(fā)展機(jī)制。全球性的“碳排放許可證的商品交易”創(chuàng)設(shè)了國家和地方司法管轄區(qū)之間的碳排放交易——比如加利福尼亞州、澳大利亞、魁北克、一些歐洲國家和中國的某些省份。最終，由此產(chǎn)生的流動(dòng)性將鼓勵(lì)其他司法管轄區(qū)陸續(xù)加入進(jìn)來。

我們進(jìn)一步討論的理念是將R-20（或曰“二十地區(qū)集團(tuán)”）和二十國集團(tuán)對(duì)氣候變化的目標(biāo)鏈接起來。二十地區(qū)集團(tuán)是阿諾德·施瓦辛格在任加州州長(zhǎng)時(shí)建立的，它的成員包括從印度的古吉拉特邦到韓國的京畿道政府，再到意大利的普利亞大區(qū)。其理念是，即使在氣候變化和清潔能源方面取得的進(jìn)展受阻于全球治理或民族國家的水平，這些國家級(jí)以下的地區(qū)仍然可以從上至下建立起一個(gè)“臨界作用”。

除了向二十國集團(tuán)建言獻(xiàn)策，21世紀(jì)委員會(huì)已經(jīng)實(shí)施了一些項(xiàng)目，在這個(gè)項(xiàng)目里，它可以通過自己的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)來直接產(chǎn)生影響。一個(gè)例子就是根據(jù)鄭必堅(jiān)的說法，在全球經(jīng)濟(jì)的核心美國和中國之間“建立利益共同體”。通過鼓勵(lì)外資的直接投入扭轉(zhuǎn)中國對(duì)美國在基礎(chǔ)設(shè)施和工作機(jī)會(huì)上的順差——這樣才能妥善地使得貿(mào)易和就業(yè)現(xiàn)狀好轉(zhuǎn)，讓中國人和美國人都有工作機(jī)會(huì)，遏制貿(mào)易保護(hù)主義的盛行。

在時(shí)任國家副主席的習(xí)近平于2012年2月訪問加利福尼亞時(shí)，加州州長(zhǎng)杰瑞·布朗提議中國注資加州的90億美元的高鐵計(jì)劃和“快速建立、快速起效”式的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，如加州中央山谷和河濱鎮(zhèn)等就業(yè)機(jī)會(huì)較少的貧苦地區(qū)。

布朗這次的求助還有個(gè)有趣的歷史掌故。上世紀(jì)80年代初，布朗曾訪問廣東省，當(dāng)時(shí)他第一次擔(dān)任州議員，接待他的是習(xí)近平的父親習(xí)仲勛，時(shí)任廣東省省長(zhǎng)。習(xí)仲勛是鄧小平的摯友，他是當(dāng)時(shí)中國在深圳實(shí)行“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的幕后功臣。當(dāng)時(shí)，他卻是在努力尋求美國的投資幫助！

21世紀(jì)委員會(huì)通過它和加州長(zhǎng)期計(jì)劃委員會(huì)的聯(lián)系，以及和中投公司管理層以及鄭必堅(jiān)之間的關(guān)聯(lián)，有能力促進(jìn)這些項(xiàng)目的推進(jìn)。

21世紀(jì)委員會(huì)等“全球公民社會(huì)”組織，同各級(jí)政府和企業(yè)一起，可以有助于解決今天的權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的分裂/融合和全球/本土之間的矛盾。上文只是諸多例子之一。

應(yīng)用“下放權(quán)力、包容公民、決策分工”的有智慧的治理模式，可以幫助建立二十國集團(tuán)所需的“首要合法性”，應(yīng)對(duì)新的全球挑戰(zhàn)。

另一條路則是權(quán)力真空、漂移和破壞性的沖突風(fēng)險(xiǎn)。全球治理的首要任務(wù)是全力以赴，讓當(dāng)今世界接近1950年，而不是退回1910年的局面。