4月20日，四川雅安地震的警訊再一次震動了神州大地。筆者也從國內(nèi)的各種媒體上重新感受到了2008年汶川大地震時那股舉國一致支援救災(zāi)的熱潮。同時，筆者也不禁想起了日本在處理3•11東北大地震時那一幕幕凄然的景象。那么，日本政府在3•11地震中是如何進(jìn)行搶險救災(zāi)的？其中又有那些值得我們借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)呢？

首相官邸地下設(shè)危機管理中心

2011年日本3•11東北大地震發(fā)生時，日本中央政府抗震救災(zāi)和危機管理的制度設(shè)置主要是在總結(jié)1995年應(yīng)對阪神•淡路大地震時的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定出來的。根據(jù)1995年時的經(jīng)驗，2011年時日本中央政府的救災(zāi)措施主要圍繞以下幾個環(huán)節(jié)展開：

第一個環(huán)節(jié)是災(zāi)情的早期掌握。在地震發(fā)生之后，盡可能快地掌握震區(qū)災(zāi)情，并在第一時間內(nèi)將這些情報匯報給首相官邸，對于幫助內(nèi)閣及時了解災(zāi)情，盡快制定出救災(zāi)搶險的方針來說是至關(guān)重要的，雖然在日本首相官邸的地下設(shè)有應(yīng)對重大自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭威脅的危機管理中心。根據(jù)當(dāng)初的設(shè)計要求，該中心配備的通訊和指揮系統(tǒng)可以同時應(yīng)付多場突發(fā)事件或災(zāi)難，其信息化的指揮管理系統(tǒng)，可以實時接受來自各省廳、媒體以及警視廳、消防廳、自衛(wèi)隊和海上保安廳等強力部門傳來的情報，并向救災(zāi)部門發(fā)出即時訓(xùn)令，中心內(nèi)部還設(shè)立了專供政府各部門協(xié)調(diào)與討論使用的會議室。

盡管在硬件上的準(zhǔn)備不能說不充分，但在3•11大地震發(fā)生的時候，日本中央政府在掌握災(zāi)情方面做得并不到位。不過，這與危機管理中心倒沒有什么關(guān)系，而是受到了固有體制缺陷的影響。雖然在總理府設(shè)置了直接負(fù)責(zé)自然災(zāi)害對策的防災(zāi)局，但這個部門原本就是著眼于災(zāi)后重建和災(zāi)區(qū)復(fù)興等后續(xù)事務(wù)而設(shè)立的。并且以2011年乃至于目下日本的政府架構(gòu)而言，較之于中央政府，搶險救災(zāi)第一線的責(zé)任和權(quán)限更多的落在了地方政府首長，也就是都道府縣知事們的肩上。這也是地震剛發(fā)生時，首相府在掌握災(zāi)情上時常出現(xiàn)信息不暢的一個重要原因。

第二個環(huán)節(jié)是直屬內(nèi)閣的內(nèi)閣危機管理監(jiān)。1995的阪神大地震發(fā)生于半夜，由于原本作為常設(shè)機關(guān)設(shè)置的總理府防災(zāi)局在夜間無人當(dāng)值，導(dǎo)致內(nèi)閣在地震發(fā)生伊始無法得到起碼的災(zāi)情報告。因此，日本內(nèi)閣在阪神地震之后設(shè)立了內(nèi)閣危機管理監(jiān)制度，由一名常任的內(nèi)閣危機管理監(jiān)來專門負(fù)責(zé)處理突發(fā)災(zāi)情。在危機管理監(jiān)之下，還有一名內(nèi)閣官方長官助理和常設(shè)的危機管理審議官協(xié)助他的日常工作。

當(dāng)然，僅靠這三名官員是無法讓內(nèi)閣危機管理建監(jiān)制度發(fā)揮作用的。在內(nèi)閣管理監(jiān)之下，還設(shè)有一個從中央政府各省廳中抽調(diào)，由30余名省廳局長級官員和150多名公務(wù)員組成的緊急情況處理團(tuán)隊。他們以內(nèi)閣總理府地下的危機管理中心為辦公場所，以輪班的方式實行24小時不間斷值班。一旦遇有緊急災(zāi)情發(fā)生，緊急情況處理團(tuán)隊的全體成員必須在30分鐘以內(nèi)趕到危機管理中心集合。在危機管理監(jiān)本人無法到場的情況下，將由危機管理審議官作為其代表負(fù)責(zé)指揮。當(dāng)3•11大地震發(fā)生之后，緊急情況處理團(tuán)隊的全體成員在14分鐘便集合完畢。由于地震摧毀了災(zāi)區(qū)內(nèi)大部分的有線和無線通訊設(shè)備，他們緊急啟用了以衛(wèi)星通訊為中心的中央抗災(zāi)網(wǎng)線通訊網(wǎng)絡(luò)，在危機管理中心展開了與抗震搶險相關(guān)的中央各行政機關(guān)以及災(zāi)區(qū)地方政府下屬各共同機關(guān)之間的協(xié)調(diào)工作。應(yīng)該說，緊急情況處理團(tuán)隊快速高效的反應(yīng)這是日本中央政府在3•11大地震抗震救災(zāi)工作中的一個閃光點。

畏縮不前的自衛(wèi)隊

在3•11大地震的抗震搶險過程中，日本自衛(wèi)隊出動了10萬以上的兵力，實施了自其成立以來最大規(guī)模的行動?？偟膩碚f，自衛(wèi)隊在救災(zāi)中的表現(xiàn)頗有可圈可點之處，其社會聲望也在地震之后上升到了前所未有的高度（一個重要的標(biāo)志是報名參加自衛(wèi)隊的人數(shù)較之地震以前增加了不少）。但需要說明的是，在地震剛發(fā)生的時候，自衛(wèi)隊的救災(zāi)行動開展的并不太順利。各國政府在搶險救災(zāi)的時候，最先投入的力量通常都是兼具高度專業(yè)性和組織性的軍隊。不過，由于眾所周知的二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國身份，日本政府在使用自衛(wèi)隊方面受到了法律和行政制度上的重重限制。自然，自衛(wèi)隊也沒有可能撇開文官政府的指令而獨立開展救災(zāi)活動。

根據(jù)日本的有關(guān)法律，在遇有緊急情況的時候，除非得到受災(zāi)都道府縣知事的邀請，自衛(wèi)隊連前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行情報收集的權(quán)限也不具備。當(dāng)然，如果受災(zāi)府縣中個別的市、町和村提出要求，自衛(wèi)隊可以展開相應(yīng)的行動，不過也僅限于收集災(zāi)區(qū)情報而已。在日本，出動自衛(wèi)隊的大權(quán)只掌握在首相一個人的手中。所以，只有當(dāng)時任日本首相的管直人向自衛(wèi)隊下達(dá)了救災(zāi)的出動命令，10萬多名自衛(wèi)隊員才迅速從全國各地趕赴了災(zāi)區(qū)。

就自衛(wèi)隊在救災(zāi)搶險行動中的具體表現(xiàn)來說，地震發(fā)生后僅僅4分鐘，防衛(wèi)省就立即成立了由防衛(wèi)大臣北澤俊美擔(dān)綱的災(zāi)害對策本部。3月11日傍晚18點整，接到管直人首相出動命令的北澤防衛(wèi)大臣發(fā)布了《大規(guī)模震災(zāi)災(zāi)害派遣命令》，當(dāng)夜，駐扎在災(zāi)區(qū)附近的自衛(wèi)隊官兵8400余名率先趕到災(zāi)區(qū)，展開了搜救活動。隨著后續(xù)部隊的不斷投入，最終在5月中旬，參加救災(zāi)的海陸空自衛(wèi)隊員的總數(shù)達(dá)到了106400名。當(dāng)然，這里面既包括在災(zāi)區(qū)進(jìn)行搶險的兵力，也包括在后方提供支援的那部分兵力。

在救災(zāi)活動剛剛展開的時候，自衛(wèi)隊員的主要任務(wù)是搜索幸存者以及遇難者的遺體。3月中旬，日本東北地區(qū)仍然處在大雪紛飛的嚴(yán)寒季節(jié)中，陸上自衛(wèi)隊員們頂著風(fēng)雪，手持碳纖維材料的探路棒在雪堆中艱難地進(jìn)行搜索。與此同時，海上自衛(wèi)隊與海上保安廳以及從橫須賀趕來的美軍一起在受到海嘯沖擊的宮城、福島海岸附近展開搜索。在為期約一個半月的搜索行動中，海、陸自衛(wèi)隊總計營救幸存者19000多名，同時發(fā)現(xiàn)遇難者遺體近萬具。

在搜救行動之外，自衛(wèi)隊在救災(zāi)中承擔(dān)的另一項重要任務(wù)是救災(zāi)物資的運輸工作。9.2級的3•11大地震以及隨襲來的海嘯摧毀了受災(zāi)地區(qū)大多數(shù)的公路和鐵路交通線。在這種情況下，依靠民間力量運輸災(zāi)民亟需的各種物資是沒有可能的。鑒于災(zāi)情的嚴(yán)重，防衛(wèi)大臣北澤俊美在災(zāi)害對策本部會議中下達(dá)了由自衛(wèi)隊向災(zāi)區(qū)運輸來自全國各地的救災(zāi)物資。根據(jù)臨時指定的行動計劃，確定了各縣先將救災(zāi)物資運到本縣指定的自衛(wèi)隊駐地，然后再從縣內(nèi)的航空自衛(wèi)隊基地由軍用運輸機運往巖手、宮城和福島縣內(nèi)的軍用和民用機場。隨后根據(jù)物資運輸目的地的交通狀況，在尚能通車的地段使用軍用卡車，在道路完全被破壞的地段使用直升機來執(zhí)行運輸任務(wù)。此外，對于沿海離島地區(qū)的救災(zāi)物資輸送，除了使用直升機之外，還出動了載重量大的海上自衛(wèi)隊氣墊登陸艇（LCAC）?？紤]到嚴(yán)寒季節(jié)災(zāi)區(qū)難民取暖和發(fā)電的需要，北澤還特別指示全國各地的自衛(wèi)隊基地集中備用汽油和煤油，在最快的時間內(nèi)運往災(zāi)區(qū)。除此之外，自衛(wèi)隊還在災(zāi)區(qū)設(shè)置了供災(zāi)民臨時居住的帳篷，并開設(shè)了緊急醫(yī)療點。最令災(zāi)民們感到欣慰的是，陸上自衛(wèi)隊的官兵轉(zhuǎn)為災(zāi)民設(shè)置的移動澡堂。澡堂的開設(shè)，令無數(shù)在寒風(fēng)中流離失所的難民得到了莫大的慰藉。

此外，在3•11大地震的搶險救災(zāi)中，自衛(wèi)隊第一次動員了大批的預(yù)備役官兵（約2700名）參與行動，還成功地與駐日美軍和澳大利亞軍隊采取了聯(lián)合救災(zāi)的行動。盡管，自衛(wèi)隊在伊拉克戰(zhàn)爭和2004年印尼海嘯中已經(jīng)與美、澳軍隊有過很多合作，但是這次救災(zāi)行動在規(guī)模上是空前的。這在無形之中，又一次鍛煉了自衛(wèi)隊與西方盟軍之間的協(xié)同指揮能力。

不過，自衛(wèi)隊的救災(zāi)行動絕不是沒有瑕疵的，其中最惹輿論批評的莫過于給福島核電站受損反應(yīng)堆注水冷卻時陸上自衛(wèi)隊員畏縮不前一事了。當(dāng)時，陸上自衛(wèi)隊的4輛消防車因為沒有安裝防輻射的鉛板而不敢抵近3號反應(yīng)堆灑水。最后，在反應(yīng)堆險情最為危急的3月17日，44名警視廳機動隊的警員駕著鎮(zhèn)暴用的高壓水炮車，冒著高劑量的輻射完成了注水冷卻的任務(wù)。這在某種意義上也反映了和平環(huán)境下日本自衛(wèi)隊在官兵意志品質(zhì)方面的某種缺陷。

除了自衛(wèi)隊之外，警察、消防和醫(yī)療部門的應(yīng)急能力也在這次大地震中經(jīng)受了考驗。和我國不同的是，日本各地的警察、消防和公立醫(yī)療部門分屬于林林總總的各級地方政府。

本來，在缺乏制度支撐的情況下，日本中央政府是沒有辦法調(diào)動這些分散在各地的救災(zāi)力量的。在3•11大地震發(fā)生前的十幾年中，基于阪神地震的經(jīng)驗，日本各都道府縣的警察機關(guān)組建了各自的跨地區(qū)緊急救援隊，各地市町村的消防隊組織起了緊急支援消防隊，在日本各地制定的醫(yī)療機構(gòu)中則配置了由各地的醫(yī)生、護(hù)士以及協(xié)調(diào)員組成的特別醫(yī)療小組（DMAT）。以上述三個制度框架為基礎(chǔ)，日本各地方的警察、消防和醫(yī)療力量平時在跨地區(qū)救災(zāi)援助工作的組織、器材和人員培訓(xùn)方面均積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗。所以，當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生之后，處于待機狀態(tài)的上述緊急救災(zāi)力量迅速按照平時設(shè)置的預(yù)案，在以縣知事為核心的地方災(zāi)害對策本部的指揮協(xié)調(diào)下展開救援工作。

日本在3•11大地震后對災(zāi)民的援助方面，有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗。最讓筆者印象深刻的是，救災(zāi)人員充分考慮到了災(zāi)民在年齡與性別上的區(qū)別以及他們在心理上的需求，在分發(fā)救援物資的時候盡可能地滿足各類人群的需要。比如說，為了援助女性災(zāi)民，自衛(wèi)隊和警察專門派出了女隊員和女警官，并且相應(yīng)地在救濟(jì)品中增加了婦女用品乃至化妝品等物品。盡管這未必適合我國的國情，但是日本救援人員為受援對象細(xì)致入微的考慮，還是值得稱道的。

官僚的“無患而無備”

但是，日本的救災(zāi)機制在3•11地震中所暴露的問題也是和顯著的。其中一個最大的問題就是，中央政府、自衛(wèi)隊、應(yīng)急救援隊與地方政府之間的配合與協(xié)調(diào)尚存在著非常大缺陷。

按照時任巖手縣防災(zāi)危機管理監(jiān)的越野修三的回憶，與奉行靈活應(yīng)變行事準(zhǔn)則的自衛(wèi)隊不同，中央和地方政府的公務(wù)員們在工作中遵循的是先例主義的原理。也就是說，只要是法律和行政規(guī)范中沒有明文記載的事情，他們在原則上都不能去做。盡管受災(zāi)各縣在平時都制定了處理突發(fā)事件的緊急預(yù)案，但對于大多數(shù)公務(wù)員來說，發(fā)生大災(zāi)難的幾率實在是太低了，平時犯不上去重視這些小概率的問題。所以，當(dāng)大地震突然降臨的時候，這些循規(guī)蹈矩的公務(wù)員們就完全陷入了不知所措的困境。

此外，他們的工作節(jié)奏也跟不上自衛(wèi)隊和專業(yè)救援隊伍，這每每導(dǎo)致救災(zāi)工作的脫節(jié)。比方說，由于道路網(wǎng)的損壞以及協(xié)調(diào)上的問題，救災(zāi)物資在某個物資堆放點過分積壓的情況屢屢發(fā)生。但盡管如此，公務(wù)員們卻仍然不愿意完全脫離他們原本的工作與生活節(jié)奏。按照越野修三的說法，他實在對于那些仍然想著下班后要去酒館喝一杯的公務(wù)員的思維感到費解。為了改進(jìn)自衛(wèi)隊與地方政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，部分地方政府開始任用退役的自衛(wèi)隊高官出任地方搶險部門的負(fù)責(zé)人。例如，東京都在去年的8月，邀請陸上自衛(wèi)隊第10師團(tuán)原師團(tuán)長宮崎泰樹擔(dān)任東京都的危機管理監(jiān)。但這一人事任用上的首創(chuàng)之舉究竟能給東京都的搶險救災(zāi)工作帶來多大的程度的，還有待于未來自然災(zāi)害的考驗。

針對日本的應(yīng)急救災(zāi)體制在3•11地震中所表現(xiàn)出來的種種問題，日本民事法研究會特意為日本政府編纂了一份800多頁厚的意見報告書。在這份意見報告書中，研究會的專家們嚴(yán)厲批評了日本政府中那種文過飾非和形式主義的積習(xí)。他們指出，盡管官僚們一直標(biāo)榜自己是“有備無患”的，但實際上他們的行事方式卻是“無患而無備”。比如在地震之前，擔(dān)當(dāng)防震抗災(zāi)的部分中央省廳和地方的官僚們武斷認(rèn)為在日本東部地區(qū)不大可能會出現(xiàn)8級以上震級的地震。因此，他們在制定抗震搶險預(yù)案的工作，都是以發(fā)生7•3級地震為前提來進(jìn)行的。不僅如此，他們制定的預(yù)案雖然在表面上看來細(xì)致而周到，但是基本上在平時很少進(jìn)行模擬演習(xí)。這也是救災(zāi)過程中，各個部門之間缺乏磨合的根本原因。

所以，當(dāng)3·11大地震、伴隨著海嘯和核事故一并向日本襲來的時候，平日里對災(zāi)情估計過于樂觀的官僚們就傻了眼了。相比之下，我國凡是遭遇自然災(zāi)害和突發(fā)事件的關(guān)頭，以黨中央和地方各級黨組織為核心的指揮機制就比日本要有力得多。并且，日本人引以為榮的循規(guī)蹈矩和文牘主義的行政作風(fēng)，也煥發(fā)不出我們在愛國主義和同胞情誼的感召下所迸發(fā)出來的號召力與凝聚力。筆者認(rèn)為，這確實從一個側(cè)面反映了中日兩國社會制度方面的優(yōu)劣不同。但無論如何，我們必須把地震有可能造成的災(zāi)害考慮得更嚴(yán)重些，因為大自然的破壞力是永遠(yuǎn)不可以被低估的。完善的抗災(zāi)對策，永遠(yuǎn)是建立在平日的準(zhǔn)備之上的。