【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 林輝煌】

這些年來(lái)，無(wú)論是脫貧攻堅(jiān)還是鄉(xiāng)村振興，一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題就是“政府干，農(nóng)民看”。政府向農(nóng)村投入大量的資源，積極推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，但是農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力卻很難被激活。

最近，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），算是對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回應(yīng)。

這份文件也許是我這段時(shí)間看過(guò)的最重要的一份，把農(nóng)民作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主體力量，以及如何組織農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)等工作，說(shuō)得比較清楚，確實(shí)具有一定的指南意義。

《指南》共36條，分為七章，分別是總則、組織動(dòng)員農(nóng)民參與、引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃、帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)施建設(shè)、支持農(nóng)民參與管護(hù)、強(qiáng)化農(nóng)民參與保障、附則。

關(guān)于現(xiàn)代化的討論很多，我認(rèn)為最重要的有兩個(gè)內(nèi)涵。一是免于匱乏的自由狀態(tài)，二是公共參與的責(zé)任狀態(tài)。如果說(shuō)自由的實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，那么責(zé)任則是內(nèi)含于該目標(biāo)的根本要求。這些年來(lái)的農(nóng)村改革政策，重點(diǎn)在于塑造農(nóng)民的權(quán)利和自由，試圖以此彌補(bǔ)之前農(nóng)民所承受的超量的負(fù)擔(dān)。很難說(shuō)這幾年的改革在多大程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的自由，但是在農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任上，似乎缺少理性的探討。

《指南》要探討的正是這個(gè)層面的問(wèn)題。如果我們從現(xiàn)代化的角度來(lái)審視這份文本，《指南》的意義確實(shí)重要，它將農(nóng)民的參與責(zé)任帶入鄉(xiāng)村建設(shè)的公共討論之中，即使這種參與責(zé)任在文本的表述呈現(xiàn)上依然帶有“自由權(quán)利”的味道，強(qiáng)調(diào)的是“保障農(nóng)民參與權(quán)益”（第二十九條）。

被鎖定的基層組織

農(nóng)民的參與責(zé)任如何實(shí)現(xiàn)？至少需要具備三個(gè)要素：農(nóng)民、基層組織和國(guó)家。

先來(lái)看基層組織。

作為與農(nóng)民直接打交道的主體，基層組織在確保農(nóng)民實(shí)現(xiàn)參與責(zé)任的過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用?！吨改稀窂?qiáng)調(diào)了兩類基層組織的功能，即農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織，要求“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制”（第五條）。

一方面，“增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能，完善農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)機(jī)制，運(yùn)用網(wǎng)格化管理、黨員聯(lián)戶、黨員示范帶動(dòng)等聯(lián)系群眾工作機(jī)制，組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾?！保ǖ诹鶙l）

另一方面，“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)落實(shí)機(jī)制，……對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)重要事項(xiàng)，由村民委員會(huì)組織農(nóng)民充分討論、參與決策、投身建設(shè)和管護(hù)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織農(nóng)民監(jiān)督資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、政策落實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可結(jié)合實(shí)際組織成員承擔(dān)建設(shè)、管護(hù)任務(wù)?！保ǖ谄邨l）

基層組織的重要性，再怎么強(qiáng)調(diào)也不為過(guò)。沒(méi)有基層組織的組織和動(dòng)員，農(nóng)民也很難有效參與到鄉(xiāng)村建設(shè)之中。但是基層組織要發(fā)揮組織和動(dòng)員農(nóng)民的功能，就必須花大量的時(shí)間和精力深入群眾，與農(nóng)民打交道。

然而，從調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看，隨著村莊工作的行政化和文牘化，當(dāng)前基層干部幾乎都被鎖定在辦公室里搞材料或者開(kāi)會(huì)，根本沒(méi)有時(shí)間和精力深入群眾，了解群眾，動(dòng)員群眾。我們?cè)赮縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部超過(guò)三分之二的時(shí)間都用于填報(bào)材料和迎接檢查，苦不堪言。

“當(dāng)前基層干部幾乎都被鎖定在辦公室里搞材料或者開(kāi)會(huì)”（圖/新華社）

如何保障基層組織的人民性而不是官僚性，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民有效參與的關(guān)鍵所在。

國(guó)家的工具

接下來(lái)看看國(guó)家在保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)參與責(zé)任的作用。

首先是加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)的理念和技能培訓(xùn)——

“培養(yǎng)一批鄉(xiāng)村建設(shè)工匠、土專家等本土人才，結(jié)合基層干部培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村黨組織書記等組織農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的能力。”（第三十條）

其次是創(chuàng)新政府財(cái)政投入機(jī)制——

“對(duì)采取以工代賑方式實(shí)施的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，按照招投標(biāo)法和村莊建設(shè)項(xiàng)目施行簡(jiǎn)易審批的有關(guān)要求，可以不進(jìn)行招標(biāo)。對(duì)農(nóng)民投資投勞項(xiàng)目，采取直接補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式推進(jìn)建設(shè)?！保ǖ谌粭l）

優(yōu)化項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“優(yōu)先支持村‘兩委’動(dòng)員能力強(qiáng)、群眾參與程度高、投工投勞意愿足、利益沖突化解好的村莊實(shí)施基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先支持參與意愿高、主動(dòng)投工投勞的農(nóng)戶實(shí)施入戶項(xiàng)目建設(shè)?！保ǖ谑粭l）

這種以群眾參與程度和基層組織能力為標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)政體制，能夠很好發(fā)揮“財(cái)政引領(lǐng)治理”的功能，值得倡導(dǎo)。同時(shí)，這也意味著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)要保持足夠的制度耐心，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民自愿參與進(jìn)來(lái)，而不是強(qiáng)迫農(nóng)民參與，更不是“扛著”農(nóng)民參與。如果農(nóng)民還沒(méi)有準(zhǔn)備好，就耐心等一等。農(nóng)村現(xiàn)代化早幾年、晚幾年實(shí)現(xiàn)，這并不重要，重要的是農(nóng)村現(xiàn)代化的主體，也就是農(nóng)民本身要先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。