小產(chǎn)權(quán)房入市曾經(jīng)是華生和諸位教授爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)話題，如今小產(chǎn)權(quán)入市無望，建設(shè)亦被叫停。

城郊農(nóng)地開發(fā)是分歧的核心

我在回答周其仁教授的批評(píng)時(shí)曾經(jīng)指出，周教授主張的真農(nóng)房農(nóng)地入市，我從改革的方向上并無不同意見，只是在步驟上不能草率從事，一蹴而就。我與他的真正分歧是在城郊農(nóng)地如何開發(fā)入市上。從主張土地私有的許成鋼、文貫中教授那里，實(shí)際上我們看到了同樣的分歧焦點(diǎn)。

許教授這次在莫干山會(huì)上，重復(fù)了他的一貫主張，即世界上只有極少數(shù)幾個(gè)國(guó)家不搞土地私有制。當(dāng)這個(gè)觀點(diǎn)受到質(zhì)疑時(shí)，他認(rèn)為土地私有制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政治制度的基礎(chǔ)，這樣的命題竟然還有歧義就不愿再討論了。

其實(shí)許教授在年初接受“財(cái)新網(wǎng)”的采訪中談“土地私有制是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)”中，除了講結(jié)論以外，也是作了一些論證的。他說城鎮(zhèn)化是一個(gè)自發(fā)的過程，它以土地私有制為基礎(chǔ)，是隨著市場(chǎng)的發(fā)展走的，土地的供給和需求由市場(chǎng)決定。因此中國(guó)的土地國(guó)有和政府壟斷必然扭曲和阻礙城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化。

同樣堅(jiān)信土地私有制的文貫中教授在他的新書“吾民無地”中，則作了更詳細(xì)的闡述。在文教授看來，“允許農(nóng)戶土地私有和自由退出強(qiáng)制性的集體所有，是使中國(guó)走出現(xiàn)行嚴(yán)重過時(shí)的土地制度的唯一選擇（見上書73頁）；“要允許土地私有和農(nóng)地進(jìn)入其他行業(yè)的自由”（同書74頁）。

文教授認(rèn)為，“‘小產(chǎn)權(quán)房’便是農(nóng)民集體攜帶土地離開農(nóng)業(yè)，進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)物，有何不合法？當(dāng)各行業(yè)的人都有利用自己的生產(chǎn)資料追求價(jià)值最大化的今天，唯獨(dú)農(nóng)民沒有憑自己的主要生產(chǎn)資料——土地——追求并實(shí)現(xiàn)其最高價(jià)值的權(quán)利，這不是明顯地用莫名其妙的理由制度性地歧視農(nóng)民嗎？（同書68頁）”“如果允許農(nóng)地私有，自然就不存在‘小產(chǎn)權(quán)房’是否合法的問題” （同書74頁）。

與許教授相同，文教授認(rèn)為“農(nóng)地何時(shí)轉(zhuǎn)為城市用地，應(yīng)該由農(nóng)民根據(jù)土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)，獨(dú)立做出判斷，這樣的城市化才是內(nèi)生的，因而是可持續(xù)的。土地的升值究竟如何分配，農(nóng)民作為所有者自然要有最大的發(fā)言權(quán)，這是天經(jīng)地義的事（同書108頁）”。文教授建議，中國(guó)的城市化道路，應(yīng)當(dāng)選擇走20世紀(jì)上半葉老上海的浦西發(fā)展模式，或者今天深圳原住民自己大量建造小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展道路。

土地開放不簡(jiǎn)單靠市場(chǎng)

說到這里可以看出，圍繞土地私有制作為信念信仰確實(shí)不好討論，但落實(shí)到作為城市化的具體制度政策設(shè)計(jì)，大家就可以進(jìn)行實(shí)證的討論了。就如獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家獎(jiǎng)大師們的理論可能深不可測(cè)，但其一旦被用于政策設(shè)計(jì)，它就要經(jīng)得起執(zhí)行部門乃至普遍老百姓的質(zhì)詢拷問。如果我們把討論聚焦在這個(gè)操作層面上，顯然討論就容易有成果，真理也才能越辯越明。

主張土地私有制的教授們的意見出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒錯(cuò)：城市化是現(xiàn)代化必由之路。因此如果真如他們所說，只要實(shí)行土地私有，市場(chǎng)自己就能夠很好地配置土地資源，成功地實(shí)現(xiàn)城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這樣自然誰也沒有什么可以反對(duì)的理由，剩下的只需要去克服既得利益或意識(shí)形態(tài)上的障礙。

但一個(gè)自然的質(zhì)疑是，二戰(zhàn)后的發(fā)展中國(guó)家絕大多數(shù)都是搞土地私有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，但成功實(shí)現(xiàn)城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的卻寥寥無幾，扭曲和阻礙的事比我們更嚴(yán)重，這就暗示事情還不象他們說的那樣簡(jiǎn)單。

直觀地說，市場(chǎng)之所有未能直接配置土地資源自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化，是遇到了規(guī)劃的制約。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)中，土地資源的開發(fā)配置一般不是通過市場(chǎng)直接進(jìn)行，而要通過政府規(guī)劃體現(xiàn)，即便是市場(chǎng)意志也有賴于規(guī)劃去實(shí)現(xiàn)。顯然，市場(chǎng)供求關(guān)系自己調(diào)節(jié)配置土地資源與靠別人去體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)肯定不是一碼事。

這一點(diǎn)，其實(shí)許成鋼教授在上述采訪中也談及了。他說香港房?jī)r(jià)這么高，就是因?yàn)橹挥?0%的土地可開發(fā)，80%的土地政府規(guī)劃不讓開發(fā)?？梢娂幢闶沁B年被評(píng)為世界第一的自由經(jīng)濟(jì)體香港，市場(chǎng)也配置不了土地資源。香港如此，發(fā)達(dá)世界其實(shí)也都大同小異。因此，他們說的土地自由進(jìn)入不同用途的市場(chǎng)在西方也并不存在。

在土地私有制的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)為什么還不能直接配置土地資源的開發(fā)呢？從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說是因?yàn)榻徊嫱獠啃?。由于土地開發(fā)產(chǎn)權(quán)界定的困難，土地所有人只追求土地開發(fā)的收益，而不負(fù)擔(dān)土地開發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)。又由于涉及到的利益關(guān)聯(lián)方又太多和太錯(cuò)綜復(fù)雜，因此交易成本太高，市場(chǎng)供求談判本身無法決定每塊土地的用途及其建筑容積率。

其實(shí)，現(xiàn)代社會(huì)土地開發(fā)離不開規(guī)劃這一點(diǎn)，生活在美國(guó)的文貫中教授也并不是不知道，故文貫中教授自己也承認(rèn)“在美國(guó)，純粹的農(nóng)地用途管制是不需要補(bǔ)償?shù)摹保ㄍ瑫?20頁），因此他主張土地 “在符合區(qū)劃和城規(guī)的前提下允許土地的自由流動(dòng)”（前書，71頁）

不過這里的問題在于，如果區(qū)劃和城規(guī)是有約束力的，土地在不同產(chǎn)業(yè)間改變用途和容積率的流動(dòng)就無法自由；如果土地可以在不同產(chǎn)業(yè)間自由轉(zhuǎn)讓開發(fā)，那符合區(qū)域和城規(guī)的前提就不復(fù)存在。

文貫中教授解決這個(gè)矛盾的辦法如下：“隨著土地價(jià)格的變化，土地所有者會(huì)根據(jù)地價(jià)的變化和土地市場(chǎng)供求的變化，從追求自身經(jīng)濟(jì)利益極大化出發(fā)，要求改變區(qū)劃，區(qū)劃的調(diào)整原則是基于對(duì)土地所有者利益的承認(rèn)和保護(hù)，城市規(guī)劃與區(qū)劃部門會(huì)經(jīng)常性地對(duì)已有的區(qū)域做相應(yīng)的調(diào)整?！保ㄇ皶?，106頁）

這就是說，文教授解決規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)人開發(fā)自由沖突的方法是，區(qū)劃和規(guī)劃的不斷調(diào)整，去適應(yīng)土地價(jià)格變動(dòng)后土地所有人經(jīng)濟(jì)利益最大化的要求。這樣矛盾當(dāng)然可以解決，只是區(qū)劃和規(guī)劃就變成了高度彈性和適應(yīng)性的橡皮圖章。

不難想象，所有城郊更不用說大城市的城中村城郊村的原住民，肯定會(huì)先要求棄耕棄農(nóng)搞土地開發(fā)，并跟隨城市化過程中土地市場(chǎng)價(jià)格的不斷攀升，要求建更多更高更密的樓盤，以實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益最大化。

其實(shí)這也是文教授推崇的深圳市原住民走過的真實(shí)道路：他們從棄農(nóng)建起低層樓房開始，每過一些年隨市場(chǎng)需求變動(dòng)，就搶建搶高幾層樓，現(xiàn)在很多都已建到20多層了。盡管如此，這還是在規(guī)劃對(duì)他們的搶建擴(kuò)建禁令不斷的情況下實(shí)現(xiàn)的。如果規(guī)劃如文教授所說的那樣能靈活地調(diào)整和適應(yīng)他們的利益最大化，如果政府近年來不是用嚴(yán)禁和炸樓去阻止和震攝土地權(quán)益人，顯然他們還有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力把樓建得更高更密。

不過，這樣跟著土地所有人需求走的彈性區(qū)劃和規(guī)劃，顯然不是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)。因?yàn)闊o論地價(jià)如何變動(dòng)，發(fā)達(dá)國(guó)家的很多城市不管我們離開多少年，重訪時(shí)還是能見到熟悉的街道和建筑；城郊鎮(zhèn)郊也總是布滿了綠地、菜地或農(nóng)地，并沒有為經(jīng)濟(jì)利益最大化而開發(fā)。

況且在土地私有制下，每一塊土地所有人的利益都是獨(dú)立的，而城市化開發(fā)只能有一小部分土地用于市場(chǎng)價(jià)值最高的商業(yè)開發(fā)，還有相當(dāng)大部分土地必須用于公共用途和低市場(chǎng)價(jià)值的使用，這就意味著規(guī)劃不可能滿足每個(gè)土地所有者的利益最大化要求，各個(gè)土地所有者也不可能都同時(shí)追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

要使導(dǎo)致各土地產(chǎn)權(quán)人損益懸殊的規(guī)劃被遵守，需要的不是各產(chǎn)權(quán)人只顧自己利益的最大化，而是對(duì)受規(guī)劃影響、收益和損失各不相同的土地產(chǎn)權(quán)人的利益進(jìn)行綜合調(diào)節(jié)和再分配。這種再分配只能是在保護(hù)和保證土地所有者在規(guī)劃改變前原有土地市場(chǎng)價(jià)值的合法合理基礎(chǔ)上，追求社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)。

所以，在美國(guó)各地的土地分區(qū)管治條例中我們都看到，分區(qū)管制的宗旨，是保護(hù)和促進(jìn)社區(qū)的健康、安全和福利，不僅考慮當(dāng)前還要考慮未來，以創(chuàng)造社區(qū)內(nèi)和各社區(qū)間和諧便利關(guān)系，防止過度利用土地及人口過度擁擠、協(xié)調(diào)土地與建筑物及道路之間的適應(yīng)發(fā)展等等。顯然，這與每個(gè)土地所有人為自身經(jīng)濟(jì)利益最大化而自由利用土地完全不是一碼事。

部分城郊農(nóng)民和地產(chǎn)商暴富是后發(fā)國(guó)家土地陷阱

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在現(xiàn)代建筑技術(shù)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)出現(xiàn)之前，歐美一些國(guó)家歷史上城市的緩慢形成和發(fā)展，有著多少自發(fā)的形態(tài)（其實(shí)即便最古老的城市建設(shè)，也有當(dāng)時(shí)的政府即君主或官吏的意志）。但至少從上個(gè)世紀(jì)初開始，用立法來嚴(yán)格規(guī)劃和管治土地開發(fā)和建筑已經(jīng)是各文明國(guó)家的普遍現(xiàn)象。

二戰(zhàn)以后無論是發(fā)達(dá)國(guó)家的后城市化建設(shè)，還是發(fā)展中國(guó)家追趕式的城市化轉(zhuǎn)型，已經(jīng)沒有土地所有者完全靠市場(chǎng)自發(fā)實(shí)現(xiàn)城市化的案例。即便在法治薄弱的發(fā)展中國(guó)家，土地所有人或土地投資投機(jī)者也是要靠政商關(guān)系去讓規(guī)劃對(duì)自己有利，或?yàn)楂@利而破壞規(guī)劃并不被追究。