譬如，近期土地確權工作引發(fā)一部分農民上訪，這些農民因為稅費負擔太重而在土地二輪承包中放棄土地。現(xiàn)在免除農業(yè)稅費，國家給予補貼，這些農民試圖通過上訪來爭奪土地財產權。按照國家政策，土地確權依據第二輪土地承包。基層政府處理這類信訪時，一般讓農民自己去協(xié)商，協(xié)商好了，政府幫助調整權利，協(xié)商不好，政府也不能解決問題。對于這類缺乏政策依據的信訪，基層政府按照相關規(guī)定及時答復信訪人，至少做到了符合程序。

在基層干部耐心給予政策解釋之后，大多數(shù)農民放棄不合理訴求，矛盾就算解決。還有部分農民，明知訴求不合理或是缺乏政策依據，還會繼續(xù)到上級上訪。上級政府將信訪件轉批到基層，基層政府按照相關程序重新答復，這些農民看到解決問題無望，不再上訪，矛盾也算是平息。

在這些上訪的農民中，還有極個別的，認死理，不聽解釋，反復上訪，變成老上訪戶，成為困擾基層治理中的難題。就像電影《我不是潘金蓮》中的“李雪蓮”。

我們在基層調研，盡管幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有幾個類似“李雪蓮”這樣的老上訪戶，但是這些讓人頭疼的老上訪戶并沒有變成農民中的多數(shù)。對于那些無理的信訪，基層干部除了按照政策答復信訪人之外，還在積極地做群眾工作。

上面提到的那位街道書記說，“人都是情感動物，信訪人也有情感，凡是講感情，就有了弱點，對待信訪人，要抓住他的人性弱點”。他的意思是，每個信訪人都是活在當?shù)剜l(xiāng)村社會網絡中，對于那些無理取鬧的信訪人，要通過社會網絡來解決問題。

俗話說，“一把鑰匙開一把鎖”，做信訪人的工作，除了政策上要講明白之外，關鍵是還要利好鄉(xiāng)村社會的熟人社會網絡。每個信訪戶都有親戚朋友，做不通他本人的工作，就通過他信任的親朋好友來做工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部都是本地人，這些鄉(xiāng)村干部不是坐在辦公室里照本宣科地去應付信訪人，他們積極地利用本地社會關系來勸阻開導信訪人，鄉(xiāng)村工作就具有了群眾工作的性質。

在龐大的熟人社會網絡中，那些能夠掙脫無往而不在的社會關系束縛的老上訪戶，都具有強大的心理能量。能夠為一件事堅持數(shù)年的上訪，這樣的人，很容易變得偏執(zhí)。這樣的人也一定是不近人情、不講情面的人。他們掙脫了形成熟人社會網絡的束縛，最后一般都變成了“孤家寡人”。很多老上訪戶甚至他的妻子兒女最后都不理解不接受他的上訪行為。還有一些老上訪戶搞得妻離子散，信訪無法回頭，信訪本身就變成了生活常態(tài)。

鄉(xiāng)村是個總體性社會。信訪人面對不僅是信訪制度和國家政策，還要面對鄉(xiāng)村社會無處不在的社會關系。一個人一步一步地走上信訪不歸路，也是與鄉(xiāng)村組織所動員起來的全方位社會關系做搏斗的過程。當他最終變成老上訪戶之后，他也在社會關系上變成了遠離所有人的“赤貧戶”。

資料圖來源：東方IC

能夠堅持十年甚至數(shù)十年的老上訪戶，絕大多數(shù)的情況是一開始他的訴求就因為缺乏政策依據而不能解決。他們最終只能成為基層治理中的剩余。這些走在上訪不歸路的老上訪戶的悲慘結局，也教育了其他農民。

無理上訪有代價，無理上訪不可取。

三是基層政府領訪，維持社會有序

信訪是公民的權利。還有一類信訪針對的是國家政策。如民師上訪、退伍軍人上訪。對于這類缺乏政策依據，責任不在基層，同時還可能引發(fā)社會沖突的信訪，基層政府創(chuàng)造了“領訪”做法。

我們調查的某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一百多名退伍軍人，據說這批人當年到了對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)前線，但是并沒有參加戰(zhàn)斗。通過前期的上訪，目前對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)參戰(zhàn)退伍軍人已經落實國家補助政策，每個月補幾百元。在利益激勵下，這些沒有享受政策的退伍軍人也開始組織上訪，要求落實國家政策。

這批人曾組織到街道和區(qū)里上訪，街道和區(qū)里答復暫無解決政策。這些人就要求到市民政局和省民政廳信訪。當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府出面做工作，聽取他們的訴求后，要求他們選出代表，由街道信訪辦工作人員帶領他們到市省民政部門信訪。

退伍軍人信訪牽涉復雜全國性的政策問題，不是地方政府所能夠解決。在此情形下，基層政府所能夠做的就是維持社會穩(wěn)定。

在群體上訪中，被動員起來的群眾缺乏自我組織控制能力，群體性上訪很多時候容易失控而演變成為惡性事件。近年來，政府在打擊群訪和鬧訪的同時，也創(chuàng)造出了領訪做法。

我國正處于轉型期，類似的涉及全體廣泛、問題復雜的信訪問題還會出現(xiàn)。與大部分信訪問題最終要回歸到基層來解決不同，這類信訪需要國家出面解決。這類信訪反映的社會群體性利益，由基層政府引導群眾來上訪，很好地維護了信訪秩序。