近日，山東省濰坊市交通局的一則公開(kāi)回復(fù)，擊碎了不少市民的“地鐵夢(mèng)”。

針對(duì)“濰坊是否符合建地鐵條件”的咨詢(xún)，濰坊市交通局日前在官網(wǎng)上回復(fù)稱(chēng)，城市軌道交通仍執(zhí)行2021年9月的嚴(yán)控政策，國(guó)家發(fā)改委仍不受理一般地級(jí)市首輪建設(shè)規(guī)劃。

去年6月，有市民詢(xún)問(wèn)“衡陽(yáng)云軌何時(shí)開(kāi)通”，湖南省發(fā)改委答復(fù)，國(guó)家當(dāng)前嚴(yán)控城市軌道交通建設(shè)，已不再受理啟動(dòng)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的申請(qǐng)。

不難看出，這兩則回復(fù)傳遞出同樣的信息：國(guó)家審批收緊，不再受理一般地級(jí)市的地鐵申報(bào)。

據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至目前，國(guó)內(nèi)共有51個(gè)城市開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通線(xiàn)路，其中絕大多數(shù)是地鐵線(xiàn)路，包括4大直轄市、5個(gè)計(jì)劃單列市、23個(gè)省會(huì)城市（海口、拉薩、西寧、銀川因人口規(guī)模較小，目前未修建地鐵），以及蘇州、無(wú)錫、東莞、佛山等經(jīng)濟(jì)大市。

而從2017年8月包頭地鐵被叫停之后，至今沒(méi)有一個(gè)城市的軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃獲批。

在此背景下，對(duì)于不少心懷“地鐵夢(mèng)”的城市，修建地鐵的計(jì)劃是否真的變得遙遙無(wú)期？

多市規(guī)劃擱淺

據(jù)了解，濰坊市規(guī)劃的城市軌道交通（即地鐵）線(xiàn)路，從2015年開(kāi)始進(jìn)行前期規(guī)劃論證、可行性研究及勘察設(shè)計(jì)，于2020年3月上報(bào)國(guó)家發(fā)改委待批復(fù)，但時(shí)至今日仍未獲批。

在山東，除了濰坊，“碰壁”的還有經(jīng)濟(jì)大市煙臺(tái)。自2009年以來(lái)，煙臺(tái)就一直在布局軌道交通建設(shè)，但直到今年仍未看到獲批的希望。

而在此之前，已經(jīng)獲批修建的內(nèi)蒙古包頭的地鐵項(xiàng)目、陜西寶雞的輕軌項(xiàng)目，也分別被叫停和主動(dòng)暫停。

2017年8月，開(kāi)工不足百天的包頭地鐵，因建設(shè)中債務(wù)問(wèn)題及金融風(fēng)險(xiǎn)被叫停。這也被外界認(rèn)為是國(guó)家收緊城市軌道交通審批最早的信號(hào)。

值得注意的是，從上述兩地官方的表述看，收緊的不僅僅是普通地級(jí)市的首輪地鐵申報(bào)，已經(jīng)修建地鐵的城市也要從嚴(yán)控制新一輪建設(shè)規(guī)劃審批。

據(jù)了解，在部分擁有地鐵的城市，新的地鐵規(guī)劃線(xiàn)路也有明顯縮水。比如，四川成都在新一輪規(guī)劃中，將軌道交通線(xiàn)路從55條減少到了36條；廣西南寧最新規(guī)劃的地鐵線(xiàn)路，相比之前也大幅減少。

作為浙江第三城，溫州在市域快軌“S”線(xiàn)（即市域鐵路）開(kāi)通之后，一直在籌劃軌道交通M線(xiàn)（即地鐵）的建設(shè)，但迄今為止仍未獲批。

國(guó)家發(fā)改委城市交通運(yùn)輸研究中心主任程世東表示，相比前幾年，近兩年地鐵審批建設(shè)呈現(xiàn)有序發(fā)展態(tài)勢(shì)，已經(jīng)走過(guò)了前幾年審批、建設(shè)的高峰時(shí)期。

他告訴中國(guó)新聞周刊，國(guó)家對(duì)城市地鐵規(guī)劃建設(shè)的指標(biāo)，在2018年進(jìn)行了調(diào)整，包括GDP、財(cái)政收入、城區(qū)人口、客運(yùn)量等都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。“如果不符合這些要求，肯定不會(huì)獲批?！彼f(shuō)。

以濰坊為例，2021年該市GDP達(dá)到7010.6億元，財(cái)政收入656.9億元，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但250萬(wàn)左右的城區(qū)人口，尚未觸及地鐵建設(shè)城區(qū)人口需達(dá)到300萬(wàn)的門(mén)檻。

在北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)看來(lái)，很多城市根本沒(méi)有必要修建地鐵。他對(duì)中國(guó)新聞周刊說(shuō)，地鐵不光建設(shè)成本很高，建成之后運(yùn)營(yíng)成本也很高。很多城市人口規(guī)模不夠，地方財(cái)政收入很少，即便建了地鐵，財(cái)政也支撐不起。

審批收緊背后

程世東提到的“指標(biāo)”，源于國(guó)務(wù)院2018年7月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

根據(jù)《意見(jiàn)》，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市GDP應(yīng)在3000億元以上，財(cái)政收入在300億元以上，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上；申報(bào)建設(shè)輕軌的城市GDP應(yīng)在1500億元以上，財(cái)政收入在150億元以上，市區(qū)常住人口在150萬(wàn)人以上。

在此之前，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市GDP及財(cái)政收入的“底線(xiàn)”分別是1000億元和100億元?！兑庖?jiàn)》針對(duì)地鐵審批，將地方GDP、財(cái)政收入指標(biāo)要求都提高到原來(lái)的3倍。

此外，在客流量方面，《意見(jiàn)》明確擬建地鐵、輕軌初期分別不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次、0.4萬(wàn)人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別需達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次以上、1萬(wàn)人次以上。

2021年的數(shù)據(jù)顯示，在已開(kāi)通地鐵的城市中，只有北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、杭州、西安、長(zhǎng)沙9座城市，符合每日每公里0.7萬(wàn)人次的條件，其余城市均未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

這對(duì)于人口相對(duì)更少、人口不夠集聚、通勤需求不足的城市而言，無(wú)疑是難以企及的高度。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》報(bào)道，“十四五”期間，國(guó)家發(fā)改委將進(jìn)一步細(xì)化城軌審批條件，不受理不具備條件的城市和一般地級(jí)市的首輪建設(shè)規(guī)劃；同時(shí)規(guī)定開(kāi)通運(yùn)營(yíng)三年后客流不達(dá)標(biāo)的，不能上報(bào)新一輪建設(shè)規(guī)劃。

有分析認(rèn)為，這意味著沒(méi)有地鐵或輕軌的城市，在短期很難獲得建設(shè)資格，而已經(jīng)有地鐵的城市，如果客流強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)，未來(lái)地鐵路網(wǎng)擴(kuò)容的可能性微乎其微。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清認(rèn)為，國(guó)家嚴(yán)控地方軌道交通建設(shè)，一方面與地鐵的使用效率有關(guān)，比如客流規(guī)模不足；另一方面與地方財(cái)力和債務(wù)問(wèn)題有關(guān)。

事實(shí)上，債務(wù)問(wèn)題和經(jīng)營(yíng)壓力近年來(lái)已經(jīng)成為城市軌道交通行業(yè)繞不開(kāi)的話(huà)題。

修建地鐵需要龐大的資金支持。目前業(yè)內(nèi)普遍的看法是，地鐵平均造價(jià)大概是7億元/公里，修建一條地鐵動(dòng)輒需要幾百億，且建成后的維護(hù)成本也不低，即便一線(xiàn)城市依靠地鐵運(yùn)營(yíng)本身都難以實(shí)現(xiàn)盈利。

數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)城市除深圳外，2021年地鐵公司均獲得高額補(bǔ)貼。蘇州、青島、成都的補(bǔ)貼額度在60億～70億元，寧波、南京、長(zhǎng)沙、天津等城市的地鐵公司獲得的補(bǔ)助在30億～46億元。此外，重慶、廈門(mén)、西安、南昌、無(wú)錫等城市地鐵公司獲得的補(bǔ)助也在10億元以上。

也就是說(shuō)，絕大多數(shù)城市的地鐵都需要龐大的財(cái)政補(bǔ)貼。至于“最賺錢(qián)的”深圳地鐵，主要收入來(lái)源也并不是票務(wù)，而是房地產(chǎn)、土地與物業(yè)收入等方面的投資收益，其占營(yíng)收的比例一度超過(guò)70%。

程世東表示，地鐵本身就是一種公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，包括運(yùn)營(yíng)也是基本公共服務(wù)范疇，“地鐵的虧損是正常的，是行業(yè)特性”。

有分析認(rèn)為，近年來(lái)，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在過(guò)度超前建設(shè)、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、財(cái)政資金不到位等問(wèn)題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

專(zhuān)家：要量力而行

在程世東看來(lái)，未來(lái)在地鐵的修建申報(bào)中，需要淡化行政色彩，更突出需求本身?！俺鞘行枨筮_(dá)不到就不應(yīng)建，一定要量力而行?！彼f(shuō)。

趙堅(jiān)則認(rèn)為，一個(gè)城市是否要建地鐵，要看城市的發(fā)展。他說(shuō)，城市交通的問(wèn)題實(shí)際上是城市規(guī)劃的問(wèn)題，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，地鐵的建設(shè)與城市的發(fā)展緊密聯(lián)系。

他表示，不少城市的城市規(guī)劃和軌道交通建設(shè)是“兩張皮”，“城市建設(shè)密度是平均的，而不是集聚在軌道交通沿線(xiàn)，所以人們出行并不方便，軌道交通的客流也成了問(wèn)題”。

在程世東看來(lái)，城市要考慮自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從科學(xué)的角度，根據(jù)城市的人口、客運(yùn)量等，選擇最合理的交通方式。

他說(shuō)，選擇怎樣的交通方式，首先要根據(jù)客流強(qiáng)度來(lái)決定，這是最根本的；然后根據(jù)城市的財(cái)政狀況，“一方面要看需求，另一方面要看有沒(méi)有資金的實(shí)力”。   “比如，如果客流較大，需要集約化出行方式，可以選擇地面公交，甚至公交專(zhuān)用道；如果仍然不能滿(mǎn)足需求，可能要考慮快速公交系統(tǒng)（BRT）或者是輕軌；如果還不能滿(mǎn)足客流需求，就需要建設(shè)地鐵?！彼f(shuō)。

那么，目前為止沒(méi)有獲得地鐵建設(shè)資格的城市，真的就將徹底無(wú)緣“地鐵夢(mèng)”了嗎？

在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，也并非完全沒(méi)機(jī)會(huì)。趙堅(jiān)說(shuō)，這需要看城市的發(fā)展情況，500萬(wàn)以上人口的城市，機(jī)會(huì)相對(duì)更大一點(diǎn)，人口偏少的城市機(jī)會(huì)相對(duì)小一點(diǎn)，但并不是說(shuō)沒(méi)有可能。

程世東說(shuō)，對(duì)于城市是否能夠修建地鐵，國(guó)家有明確的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委也都是按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行審批，如果符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)還是有機(jī)會(huì)的。

有分析指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，會(huì)有更多一般地級(jí)市符合標(biāo)準(zhǔn)。比如濰坊，如果市區(qū)常住人口能夠達(dá)到300萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)，不排除未來(lái)獲批的可能，其他城市同樣如此。

此外，隨著都市圈時(shí)代的來(lái)臨，中心城市的部分地鐵項(xiàng)目，在跨城時(shí)可以“變身”城際鐵路，這就是一般地級(jí)市的機(jī)會(huì)。

比如廣州地鐵18號(hào)線(xiàn)、28號(hào)線(xiàn)就以大灣區(qū)城際鐵路的身份報(bào)批，已經(jīng)獲得批復(fù)。

廣州地鐵18號(hào)線(xiàn)與28號(hào)線(xiàn)，被稱(chēng)為“跨城地鐵”，現(xiàn)在跨城之后的部分改成了城際鐵路。這兩條城際鐵路的獲批意味著，中山、珠海、清遠(yuǎn)、東莞、惠州等一般地級(jí)市，也擁有了城市軌道交通。

根據(jù)2020年8月國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)的《粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃》，18號(hào)線(xiàn)縱貫了廣州、中山、珠海、清遠(yuǎn)（待批）四個(gè)城市，28號(hào)線(xiàn)橫貫了佛山、廣州、東莞、惠州（支線(xiàn)連接）四個(gè)城市，分別有“灣區(qū)豎軸”和“灣區(qū)橫軸”之稱(chēng)。

所以，對(duì)于位于大都市圈內(nèi)的一般地級(jí)市，也可以通過(guò)中心城市地鐵網(wǎng)絡(luò)向外延伸，從而實(shí)現(xiàn)自己的“地鐵夢(mèng)”。

（作者：孫曉波）