【文/ 曹錦清】

中國(guó)近代以來(lái)面臨的“三千年未有之大變局”的要害在于，整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)方式和性質(zhì)發(fā)生了完全不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。我們?cè)谵r(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段長(zhǎng)期領(lǐng)先于世界的一整套治理體系、意識(shí)形態(tài)、制度規(guī)范都面臨著失效的危機(jī)。中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)家治理體系可以簡(jiǎn)單概括為“郡縣制+六部制”。

郡縣制核心在于“中央集權(quán)+文官制度”，中央集權(quán)解決的央地關(guān)系的價(jià)值取向問(wèn)題，以中央集權(quán)為主導(dǎo)，以皇權(quán)為最高象征，自秦朝始延續(xù)兩千年基本穩(wěn)定。以往人們常常集中于探討“集權(quán)”的是與非，但卻忽視了產(chǎn)生集權(quán)“與否”問(wèn)題的來(lái)源是“央地關(guān)系”。為何“央地關(guān)系”會(huì)成為一個(gè)如此突出而帶有根本性的問(wèn)題？因?yàn)椤按髧?guó)的治理，注定和小國(guó)的治理很不相同。首先是基本的制度，即憲制/構(gòu)成（constitution）不同。例如，小國(guó)就不大會(huì)有什么地方割據(jù)或分裂的風(fēng)險(xiǎn)，也很難說(shuō)什么中央與地方關(guān)系。而中國(guó)至少?gòu)奈髦芊址庵T侯開(kāi)始，就一直有一個(gè)大致可謂‘中央與地方關(guān)系’的問(wèn)題”。

中央集權(quán)的政治功能，其根本在于保障國(guó)家的版圖統(tǒng)一，而國(guó)家的統(tǒng)一對(duì)百姓而言是安居樂(lè)業(yè)的前提條件，否則分裂必然導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)則百姓生靈涂炭。對(duì)于我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區(qū)域差異極大的大國(guó)而言，維持統(tǒng)一無(wú)疑具有政治上壓倒一切的優(yōu)先性，也是任何執(zhí)政集團(tuán)先進(jìn)與否的關(guān)鍵指標(biāo)。對(duì)中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過(guò)時(shí)。由此，我們才能夠理解為何中央集權(quán)對(duì)于我們這樣國(guó)家的治理體系和治理行為具有如此深厚的影響和心理基礎(chǔ)，以至于今日依然規(guī)制著我們變革的基本方向和選擇空間。一味倡導(dǎo)“多元”，顯然是與這個(gè)“郡縣”傳統(tǒng)相去甚遠(yuǎn)，在實(shí)踐中也很難成為各方的首選方案。

文官制度是中央集權(quán)的手段和方式，中央派遣流動(dòng)的不可世襲的官員到各地就職實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)，所以中國(guó)較西方更早實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)和文官制度，二者不是偶然的，而是有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這一點(diǎn)在以往討論郡縣制時(shí)常常被忽略，僅注意到其央地關(guān)系的價(jià)值取向，而忽視其催生的實(shí)現(xiàn)手段。

六部制，解決的是部門關(guān)系，是農(nóng)業(yè)社會(huì)治理的分門別類的精細(xì)化，代表著農(nóng)業(yè)社會(huì)治理事務(wù)專業(yè)化的成熟和定型，自隋唐始延續(xù)了千余年，六部制的發(fā)達(dá)與早熟，本質(zhì)上也是文官制度的成熟與發(fā)達(dá)。從科層制的角度看，郡縣制代表“層”的問(wèn)題解決，六部制代表著“科”的問(wèn)題解決。由于郡縣制在這個(gè)科層結(jié)構(gòu)中占據(jù)核心位置，所以下文中除非特別注明，一般以“郡縣制”代指整個(gè)“郡縣制+六部制”的傳統(tǒng)漢族農(nóng)耕地區(qū)的國(guó)家科層治理體系。

中央集權(quán)

從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過(guò)渡，在中西方歷史上都出現(xiàn)過(guò)，并且都不順利。只是相對(duì)而言，中國(guó)出現(xiàn)得較早并基本完成了這個(gè)過(guò)程。中國(guó)在整個(gè)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過(guò)渡。秦朝打下了基礎(chǔ)，漢初重新恢復(fù)半封建半中央集權(quán)的郡縣制度，郡和國(guó)并存，國(guó)王多是劉氏家族子弟，后引起“七國(guó)之亂”，到了漢武帝時(shí)期逐步收權(quán)。此后歷代王朝都有封王制度，實(shí)為半封建制度。晉朝建立以后封了八王，皇帝死后引發(fā)“八王之亂”，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)時(shí)已經(jīng)進(jìn)入黃河流域的五胡趁機(jī)作亂，北方一百多年不得安寧，是為“五胡亂華”。然后漢族政權(quán)被迫南移建立起東晉。

西漢初的“郡縣分封并行”制度

北方動(dòng)蕩一百多年后進(jìn)入少數(shù)民族拓跋氏建立的北魏，進(jìn)而到北周一直到隋統(tǒng)一，只有三百多年時(shí)間。唐代“安史之亂”以后地方勢(shì)力坐大，史稱“藩鎮(zhèn)割據(jù)”。九世紀(jì)初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結(jié)這段歷史經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)在宋代以后南北方關(guān)系逐漸變化，政治中心和經(jīng)濟(jì)中心遠(yuǎn)距離地分離了，此影響極其巨大。唐朝的藩鎮(zhèn)格局，整個(gè)河北山東都是地方藩鎮(zhèn)控制，中央缺乏足夠的實(shí)力反制。京杭大運(yùn)河的開(kāi)通意義非常，溝通了南北，國(guó)家更便利從南方汲取賦稅增強(qiáng)中央財(cái)政能力，此后中央可以調(diào)集足夠的力量抑制藩鎮(zhèn)。

故唐以后，再無(wú)地方藩王可以造反成功，僅明朝的朱棣是個(gè)極偶然的例外。相對(duì)于西方中央集權(quán)的高度困難和不徹底，中國(guó)是比較特殊和幸運(yùn)的，秦漢以后中央權(quán)力持續(xù)擴(kuò)大，到宋代以后占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方權(quán)力日漸式微。

盡管如此，新中國(guó)的締造者毛澤東對(duì)于國(guó)家分裂割據(jù)的擔(dān)憂從來(lái)不曾放松過(guò)?！耙晃濉庇?jì)劃期間，中央權(quán)力和各部委權(quán)力極大，毛澤東感覺(jué)不妥，遂將權(quán)力下放。但又放得太徹底了，1958年時(shí)地方上已出現(xiàn)諸多亂象；所謂“一放就亂，一亂就收，一收就死，不斷循環(huán)”。改革開(kāi)放的三十年，整體是中央向地方放權(quán)，以至于地方市縣鄉(xiāng)各個(gè)層級(jí)都有權(quán)力或能力把農(nóng)民的土地聚集起來(lái)。這種狀態(tài)的優(yōu)點(diǎn)是高度地競(jìng)爭(zhēng)政績(jī)，百?gòu)?qiáng)縣、百?gòu)?qiáng)市的評(píng)比很受各地歡迎。而缺點(diǎn)則是分化加大，使得中央統(tǒng)一的政策法規(guī)難以貫徹到各個(gè)地方去。十八大以來(lái)，中央對(duì)此再次進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)了中央權(quán)威性。

農(nóng)業(yè)社會(huì)需要農(nóng)民穩(wěn)定地進(jìn)行耕種，從剩余非常有限的千家萬(wàn)戶中汲取稅收以維持上層建筑，進(jìn)而保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。而郡縣制恰恰具有定居的功能，這源于郡縣制首先要“編戶齊民”，即“地不動(dòng)、戶不動(dòng)、人不動(dòng)”，目的在于把人固定在土地上?！八^‘編戶’，是指正式納入國(guó)家戶口登記序列的人口；所謂‘齊民’，是說(shuō)凡登記入國(guó)家戶籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原則上都要納稅服役，在這一點(diǎn)上，大家彼此彼此，不分你高我低。”古代農(nóng)業(yè)社會(huì)的流動(dòng)速度比較慢，人被固定在土地上后就定居了，稅收也因此穩(wěn)定了。

楚漢之爭(zhēng)時(shí)，劉邦可以勝出，就是因?yàn)橛惺捄翁峁┓€(wěn)定的后方財(cái)稅兵員保障，仗打敗了還可以東山再起。蕭何何以做到？因?yàn)楫?dāng)時(shí)關(guān)中平原和成都平原兩地農(nóng)業(yè)已比較發(fā)達(dá)，他們竭力打通兩地的通道，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦國(guó)也是因?yàn)檎莆者@兩個(gè)地方就具備問(wèn)鼎中原的實(shí)力。蕭何掌握秦國(guó)的所有戶籍錢糧資料，其實(shí)只要掌握了戶籍，就必然掌握賦稅錢糧。民政部門的戶口工作，就是為賦稅服務(wù)的。那時(shí)關(guān)中平原和成都平原都比較肥沃，關(guān)中有足夠能力供養(yǎng)中央的官僚管理人口，再有成都平原的支持，實(shí)力極強(qiáng)。